Rapport de base IED : l'état zéro des sols opposable

À la fermeture d'une usine relevant de la directive IED, un seul document détermine l'ampleur de la dépollution que l'exploitant devra payer : le rapport de base. Pas le procès-verbal d'inspection, pas la déclaration de cessation. Ce rapport, établi avant même la mise en service, décrit l'état chimique des sols et des eaux souterraines du site à un instant précis. Des années plus tard, à l'arrêt définitif, il sert de règle de comparaison. Si le site s'est dégradé par rapport à cette photographie initiale, l'exploitant doit le ramener à un état au moins similaire. Le principe tient en une phrase, ses conséquences financières se comptent parfois en millions.

Première précision, parce qu'elle conditionne toute recherche sur le sujet : le terme légal exact est « rapport de base ». Le code de l'environnement l'écrit noir sur blanc à ses articles L515-30, R515-59 et R515-75. Certains exploitants et mémoires techniques parlent de « rapport de situation de référence » ou de « RSR », mais cette appellation n'apparaît dans aucun texte officiel. Pour trouver les obligations réelles, c'est « rapport de base » qu'il faut chercher.

Le rapport de base ne concerne pas toutes les installations classées. Il vise les installations relevant de l'annexe I de la directive 2010/75/UE, soit les rubriques 3000 à 3999 de la nomenclature ICPE, dont l'activité implique l'utilisation, la production ou le rejet de substances ou mélanges dangereux présentant un risque de contamination du sol et des eaux souterraines. Ces rubriques ont été créées en droit français par les décrets n° 2013-374 et n° 2013-375 du 2 mai 2013, qui transposent la directive.

Le calendrier, lui, est daté. L'article L515-30 impose que l'état du site soit décrit avant sa mise en service, ou, pour les installations existantes, lors du premier réexamen conduit après le 7 janvier 2013. Concrètement, les dispositions IED s'appliquent depuis le 7 janvier 2013 pour les installations nouvelles et depuis le 7 janvier 2014 pour les installations existantes ayant fait l'objet de ce premier réexamen. La notion de « substance dangereuse » retenue renvoie au règlement CLP, le règlement (CE) n° 1272/2008 du 16 décembre 2008.

L'article 22 de la directive IED fixe l'objectif : établir l'état du sol et des eaux souterraines afin de pouvoir le comparer quantitativement avec leur état lors de la cessation définitive des activités. Le rapport rassemble donc les informations sur le niveau de contamination par les substances dangereuses pertinentes, les données de mesures existantes, et l'historique des usages antérieurs du site.

Attention à une confusion fréquente : aucun arrêté ministériel autonome ne fixe à lui seul les modalités du rapport de base. La chaîne réglementaire passe par l'article L515-30, renvoie au décret d'application, puis à l'article R515-59, qui précise que le rapport porte sur les risques de contamination du sol et des eaux souterraines. Pour épauler les exploitants, le BRGM a rédigé, à la demande du ministère chargé de l'environnement, un guide méthodologique publié en février 2014. La Commission européenne a de son côté publié sa propre guidance sur le contenu du rapport de base, au Journal officiel de l'Union européenne du 6 mai 2014. Ces deux documents servent de référence technique, mais ils n'ont pas la valeur contraignante d'un décret.

Un point que les données réglementaires rendent tangible : la surveillance ne s'arrête pas à l'état zéro. L'article R515-60 impose un suivi périodique, au moins une fois tous les cinq ans pour les eaux souterraines et au moins une fois tous les dix ans pour le sol, sauf si une évaluation systématique des risques justifie une autre fréquence. La photographie initiale se double ainsi d'un film à intervalles réguliers.

C'est à la cessation d'activité que le rapport de base révèle sa véritable portée. L'article R515-75 organise le mécanisme en deux temps. D'abord, lors de la mise à l'arrêt définitif, l'exploitant intègre au mémoire de cessation prévu à l'article R512-39-3 une évaluation de l'état de pollution du sol et des eaux souterraines par les substances dangereuses concernées. Ensuite, la comparaison. Si l'installation a été, par rapport à l'état constaté dans le rapport de base, à l'origine d'une pollution significative du sol et des eaux souterraines, l'exploitant doit remettre le site dans un état au moins similaire à celui décrit dans ce rapport.

Officiellement, le rapport de base est un document d'inventaire. En réalité, il fixe le niveau de dépollution exigible. Un site sans rapport de base fiable, ou avec une photographie initiale bâclée, expose son exploitant à des discussions sans fin sur ce qui relevait de la pollution historique et ce qu'il a lui-même causé. La qualité de l'état zéro décide, des années plus tard, de qui paie quoi. Ce n'est pas le point le plus commenté du dispositif, c'est pourtant le plus lourd de conséquences. J'avoue une réserve sur un chiffrage précis du coût moyen d'un tel constat : les données publiques que j'ai croisées ne permettent pas de l'établir sans risque, et je préfère m'en tenir aux textes.

Trois dispositifs se ressemblent de loin et se distinguent nettement de près. Le rapport de base établit un état initial des sols et des eaux souterraines dans le cadre IED. Le secteur d'information sur les sols, ou SIS, relève d'une logique inverse : issu de la loi ALUR et de l'article L125-6 du code de l'environnement, il informe le public et les acquéreurs d'une pollution déjà connue, en vue d'un changement d'usage. Le dispositif RSDE d'autosurveillance des rejets dans l'eau, encadré par l'arrêté du 24 août 2017, porte sur les effluents rejetés en fonctionnement, pas sur l'état chimique des terrains.

Le rapport de base s'inscrit dans le cadre plus large de la directive IED sur les émissions industrielles, et son dénouement se lit dans la procédure de cessation d'activité ICPE. Trois sigles, trois bases légales, trois finalités. Les confondre, c'est se tromper d'obligation, et parfois de facture. Reste une question que les textes laissent ouverte : combien d'installations concernées disposent aujourd'hui d'un rapport de base vraiment exploitable le jour où il faudra s'y référer ?

• Article L515-30 du code de l'environnement (Légifrance)
• Article R515-59 du code de l'environnement (Doctrine)
• Article R515-75 du code de l'environnement, cessation et remise en état (Légifrance)
• Article R515-60 du code de l'environnement, fréquence de surveillance (Légifrance)
• Directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, article 22 (EUR-Lex)
• Guide méthodologique BRGM pour l'élaboration du rapport de base (AIDA-INERIS)
• Guidance de la Commission européenne sur le rapport de base, JOUE 2014/C 136/03 (EUR-Lex)
• Décret n° 2013-374 du 2 mai 2013, transposition IED (Légifrance)
• Secteurs d'information sur les sols, pour distinction (Géorisques)