Responsabilité environnementale : un seul cas en France

Un seul cas. Entre le 30 avril 2007, date limite de transposition de la directive 2004/35/CE, et le 31 décembre 2021, la France n'a déclaré qu'une seule application de son régime de responsabilité environnementale, selon l'étude publiée en 2024 par la direction générale de l'environnement de la Commission européenne. Un régime de police administrative existe depuis près de vingt ans, chaque exploitant industriel y est théoriquement exposé, et il n'a servi qu'une fois.

En bref : la directive 2004/35/CE, transposée en droit français par la loi du 1er août 2008 et le décret du 23 avril 2009, impose à certains exploitants une responsabilité sans faute pour la prévention et la réparation des dommages qu'ils causent aux sols, aux eaux et aux espèces protégées. Codifié aux articles L. 160-1 à L. 165-2 du code de l'environnement, ce régime administratif, distinct de la responsabilité civile, n'a été mis en œuvre qu'une seule fois en France depuis son entrée en vigueur : l'accident Tereos d'Escaudœuvres en 2020.

L'intitulé complet du texte est la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, publiée au Journal officiel de l'Union le 30 avril 2004. Son article premier fixe l'objectif : établir un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du pollueur-payeur, pour prévenir et réparer les dommages environnementaux.

Le point que la plupart des fiches de vulgarisation aplatissent, c'est que ce cadre repose sur deux régimes distincts, pas un seul. L'article 3, paragraphe 1 de la directive les sépare nettement.

Pour les activités professionnelles listées à l'annexe III du texte (quatorze rubriques, dont les installations soumises à permis au titre de la directive sur les émissions industrielles et le transport de marchandises dangereuses ou polluantes), la responsabilité joue sans qu'il faille prouver une faute. Pour toutes les autres activités, en revanche, il faut démontrer une faute ou une négligence de l'exploitant, et le champ se réduit alors aux seuls dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés, à l'exclusion des sols et des eaux.

Cette distinction s'est retrouvée codifiée telle quelle en droit français, à l'article L. 162-1 du code de l'environnement : le 1° pose la responsabilité sans faute pour les activités énumérées à l'article R. 162-1, le 2° pose la responsabilité pour faute, limitée aux espèces et habitats. Le glissement entre ces deux alinéas est le contresens le plus fréquent que je croise en épluchant les synthèses juridiques disponibles en ligne : beaucoup présentent le régime comme s'il était uniformément sans faute, ce qui n'est vrai que pour la moitié des activités concernées.

Ce cadre n'est pas non plus une voie de responsabilité civile déguisée. L'article 3, paragraphe 3 de la directive est explicite : le texte ne confère aux parties privées aucun droit à indemnisation à la suite d'un dommage environnemental. Le droit français reprend cette limite mot pour mot à l'article L. 162-2 : une personne victime d'un préjudice ne peut en demander réparation sur le fondement de ce titre. C'est une police administrative, mise en œuvre par une autorité publique, le préfet en pratique, qui constate le dommage, prescrit les mesures de réparation et peut recouvrer leur coût auprès de l'exploitant dans un délai de cinq ans. Ce n'est ni le préjudice écologique de l'article 1246 du code civil, ni la responsabilité pénale des dirigeants : trois voies séparées, que rien n'empêche de cumuler.

Les chiffres d'application, eux, sont sans ambiguïté. Selon l'évaluation REFIT de la Commission européenne publiée en 2016, la France n'avait déclaré aucun cas relevant de la directive entre sa transposition et le 30 avril 2013. La France justifiait alors cette absence par l'efficacité de ses dispositifs nationaux préexistants et par le volume de ses inspections, 24 000 rien qu'en 2012.

L'étude d'appui à l'évaluation de la directive, publiée par la direction générale de l'environnement de la Commission fin 2024, actualise ce bilan sur une période plus longue, du 30 avril 2007 au 31 décembre 2021 : un seul cas s'est ajouté au décompte. Sur près de quinze ans d'application effective, la France reste donc à un cas confirmé.

À l'échelle européenne, le contraste est net. Le rapport de la Commission de 2016 recense environ 1 245 cas confirmés entre avril 2007 et avril 2013, très inégalement répartis.

À elles seules, la Hongrie et la Pologne concentrent plus de 86 % de tous les dommages déclarés dans l'Union sur la période 2007-2013. Onze États membres, dont la France jusqu'en 2020, n'en ont déclaré aucun. La Commission européenne elle-même pointe la cause principale de cette application aussi inégale : des divergences d'interprétation du « seuil de signification » qui déclenche l'obligation de réparation, un seuil que chaque État transpose à sa main.

Le dernier décompte public s'arrête au 31 décembre 2021. La Commission a annoncé une nouvelle évaluation de la directive pour 2026, dans le cadre de l'obligation d'évaluation périodique posée par l'article 18 du texte.

Faut-il lire ce chiffre unique comme la preuve d'une prévention française qui fonctionne, ou comme le signe d'un texte resté largement lettre morte faute d'un seuil de déclenchement adapté aux réalités de terrain ? Les deux lectures se défendent, et je n'ai pas de certitude tranchée entre les deux : la France elle-même revendique la première explication, mais un régime qui ne s'active qu'une fois en quinze ans peut tout aussi bien signaler qu'il est mal calibré pour repérer les dommages qu'il est censé couvrir.

Le 9 avril 2020, une digue d'un bassin de décantation de la sucrerie Tereos d'Escaudœuvres, dans les Hauts-de-France, a cédé, laissant s'échapper environ 100 000 m³ d'eaux usées contenant de la pulpe de betterave dans l'Escaut, un cours d'eau qui traverse la France, la Belgique et les Pays-Bas. L'activité relève de la rubrique 1 de l'annexe III de la directive, celle des installations soumises à permis au titre de la directive sur les émissions industrielles.

C'est le préfet de la région Hauts-de-France, autorité compétente pour la directive dans cette région, qui a ordonné à Tereos de remettre en état l'environnement dégradé, sur le fondement de la loi du 1er août 2008. C'est ce volet-là, l'arrêté préfectoral de réparation, qui constitue l'application administrative de la directive 2004/35.

Un autre volet, distinct, s'est ajouté à cette affaire : selon l'étude de la Commission européenne de 2024, recoupée par un article de France Bleu, le tribunal correctionnel de Lille a condamné Tereos en janvier 2023 à une amende et à des dommages et intérêts, dont une part versée à la Région wallonne au titre du préjudice écologique subi en aval. Ce jugement de première instance n'est pas publié dans les bases de jurisprudence accessibles : il n'est donc pas cité ici comme une jurisprudence, seulement mentionné comme un fait rapporté par ces deux sources. L'exploitant, la Région wallonne et plusieurs associations de protection de la nature en ont fait appel dès janvier 2023, et l'étude de la Commission précise que cet appel était encore pendant à la date de sa publication, fin 2024. La condamnation relève d'ailleurs d'un fondement pénal, les articles L. 181-14 et R. 181-48 du code de l'environnement, et non du titre VI consacré à la directive 2004/35. L'article L. 164-1 du code de l'environnement pose de son côté que l'application de ce régime « ne fait obstacle à la mise en œuvre d'aucun régime de police spéciale ». Un même accident industriel peut donc déclencher, en parallèle, une réparation prescrite par le préfet et une condamnation prononcée par un tribunal correctionnel, sans que l'une se substitue à l'autre.

Le code de l'environnement définit l'exploitant de façon large : toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle effectivement, à titre professionnel, une activité économique, lucrative ou non. La liste des activités relevant du régime sans faute, à l'article R. 162-1, compte quatorze rubriques. Parmi elles, une extension propre au droit français mérite d'être signalée : le transport par canalisation de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés, ou de produits chimiques. Cette rubrique n'existe pas dans l'annexe III de la directive européenne ; la France l'a ajoutée après la rupture, en 2009, d'un pipeline d'hydrocarbures dans la réserve naturelle des Coussouls de Crau, un site Natura 2000. Sur ce point précis, la France est allée plus loin que ce qu'imposait Bruxelles.

Trois bornes temporelles décident si un exploitant entre dans le champ du régime. D'abord, la non-rétroactivité : le fait générateur du dommage doit être survenu après le 30 avril 2007, sans quoi le titre VI du code de l'environnement ne s'applique pas. Ensuite, un butoir de trente ans après ce même fait générateur, au-delà duquel le régime cesse de s'appliquer. Enfin, un délai de recouvrement de cinq ans, ouvert à l'autorité compétente à partir de la fin des mesures de réparation ou de l'identification de l'exploitant responsable, la date la plus tardive étant retenue.

Le rapport de la Commission de 2016 chiffre le coût moyen d'une mesure de réparation à 42 000 euros. Ce chiffre mérite d'être daté et nuancé : il est calculé sur seulement 137 cas, un peu plus de 10 % de l'ensemble des cas alors signalés, et il exclut trois sinistres majeurs jugés atypiques par la Commission. L'amplitude réelle des coûts individuels va de quelques milliers d'euros à plus de 50 millions d'euros pour les accidents à grande échelle. La durée moyenne d'une réparation, du début à l'achèvement des mesures, est de douze mois, mais certains dossiers ont dépassé six ans.

Environ la moitié des cas signalés dans l'Union concernent des dommages aux sols, 30 % des dommages aux eaux et environ 20 % des atteintes à la biodiversité. Sur la garantie financière qui pourrait couvrir ces coûts pour l'exploitant, la directive reste prudente : son article 14 se borne à encourager les États à développer des instruments de garantie financière, sans en faire une obligation. C'est le terrain propre au marché de l'assurance responsabilité environnementale, qui mérite un article à lui seul.

Un exploitant mis en cause n'est pas non plus sans recours : il peut s'exonérer s'il prouve qu'il n'a commis ni faute ni négligence et que le dommage résulte de l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment des faits, et il peut se retourner contre un tiers responsable pour recouvrer les coûts qu'il a engagés. Ce régime s'articule aussi avec les autres procédures environnementales, en particulier l'autorisation environnementale unique que doivent obtenir la plupart des installations classées avant même de démarrer leur activité, et avec les obligations propres aux ICPE.

En reprenant les rapports de la Commission publiés depuis 2016, un chiffre continue de m'arrêter : ce texte de vingt ans mobilise des juristes, des DREAL, des cabinets d'avocats qui en publient des fiches de synthèse à chaque anniversaire de sa transposition, pour un régime dont l'application réelle en France tient sur une seule ligne d'un tableau statistique. C'est le genre d'écart entre le volume de doctrine produite et le volume de dossiers traités qui, dans d'autres domaines du droit de l'environnement, finit toujours par attirer l'attention d'un rapporteur parlementaire.

Qui est concerné par le régime de responsabilité environnementale en France ?#

Tout exploitant, personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce à titre professionnel une activité listée à l'article R. 162-1 du code de l'environnement, quatorze rubriques dont les installations classées soumises à autorisation et, en droit français, le transport de gaz ou d'hydrocarbures par canalisation. Les autres activités professionnelles restent concernées, mais seulement en cas de faute ou de négligence, et uniquement pour les dommages aux espèces et habitats protégés.

Quelle différence entre ce régime et le préjudice écologique du code civil ?#

Le régime de la directive 2004/35 est une police administrative : c'est une autorité publique, le préfet en pratique, qui constate le dommage et prescrit sa réparation, et un particulier ne peut en tirer aucun droit à indemnisation, comme le précise l'article L. 162-2 du code de l'environnement. Le préjudice écologique de l'article 1246 du code civil, lui, s'obtient devant un juge civil, à l'initiative d'une victime ou d'une association. Les deux voies sont indépendantes et peuvent, en théorie, se cumuler sur un même fait dommageable.

Combien de fois ce régime a-t-il été appliqué en France ?#

Une seule fois entre le 30 avril 2007 et le 31 décembre 2021, selon l'étude de la Commission européenne publiée en 2024 : l'accident de la sucrerie Tereos d'Escaudœuvres, en avril 2020. Aucun autre cas n'a été déclaré sur cette période, contre environ 1 245 cas confirmés dans l'ensemble de l'Union entre 2007 et 2013, dont plus de 86 % concentrés en Hongrie et en Pologne.

La condamnation de Tereos par le tribunal correctionnel de Lille relève-t-elle de cette directive ?#

Non, pas directement. L'arrêté préfectoral qui a ordonné la remise en état de l'Escaut, lui, relève bien du régime de la directive 2004/35. La condamnation pénale prononcée en janvier 2023, rapportée par l'étude de la Commission européenne et par un article de France Bleu, repose sur un fondement différent, les articles L. 181-14 et R. 181-48 du code de l'environnement, et elle a été frappée d'appel dès janvier 2023. L'article L. 164-1 du code de l'environnement pose que l'application de ce régime ne fait obstacle à la mise en œuvre d'aucun régime de police spéciale, et les deux procédures ont bien été conduites en parallèle sur ce dossier.

Depuis quand ce régime s'applique-t-il, et jusqu'à quand un exploitant reste-t-il exposé ?#

Le régime ne s'applique à aucun fait générateur antérieur au 30 avril 2007, date limite de transposition de la directive. Un dommage survenu après cette date reste couvert jusqu'à trente ans après le fait générateur. Une fois les mesures de réparation achevées, l'autorité compétente dispose de cinq ans pour engager le recouvrement de leurs coûts auprès de l'exploitant responsable.

• Directive 2004/35/CE du 21 avril 2004, version consolidée, consulté le 3 septembre 2026
• Loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale - Légifrance, consulté le 3 septembre 2026
• Décret n° 2009-468 du 23 avril 2009 relatif à la prévention et à la réparation de certains dommages causés à l'environnement - Légifrance, consulté le 3 septembre 2026
• Code de l'environnement, titre VI du livre Ier - Légifrance, consulté le 3 septembre 2026
• Rapport COM(2016) 204 final de la Commission européenne sur l'application de la directive, consulté le 3 septembre 2026
• Study in support of the evaluation of the Environmental Liability Directive, Commission européenne, 2024, consulté le 3 septembre 2026
• Pollution de l'Escaut : le sucrier Tereos condamné à plus de 9 millions d'euros de dommages et intérêts - France Bleu, consulté le 3 septembre 2026