ZFE supprimées : le cavalier législatif attend sa censure

Le 14 avril 2026, par 275 voix contre 225, les députés ont supprimé les zones à faibles émissions mobilité. Le lendemain, 15 avril, le Sénat confirmait le texte par 224 voix contre 100. Et dans la foulée, Stéphane Travert, rapporteur de la commission mixte paritaire qui avait validé le compromis en janvier, reconnaissait lui-même devant l'hémicycle que la mesure "constitue manifestement un cavalier législatif, et sera vraisemblablement censurée comme tel". Maud Bregeon, porte-parole du gouvernement, admettait de son côté "des doutes évidents sur la constitutionnalité de cette mesure".

Quand le vote est à peine refermé que déjà les acteurs qui l'ont porté en annoncent l'invalidation, on est face à une configuration juridique rare. Et probablement à un vote-signal : on affiche un geste politique en sachant que le Conseil constitutionnel se chargera du nettoyage.

J'ai passé une partie de la semaine à relire les comptes rendus d'audition et à croiser les communiqués des associations environnementales. Ce qui ressort n'est pas une simple bataille parlementaire sur la mobilité urbaine, c'est un conflit à trois étages : constitutionnel, européen et de responsabilité sanitaire. Le dossier ZFE ne finira pas avec la loi promulguée. Il en commence la phase juridique la plus intense.

La chronologie compte, parce qu'elle éclaire le vice de forme qui plane sur le texte. La commission mixte paritaire trouve son accord le 20 janvier 2026, dans le cadre du projet de loi de simplification de la vie économique. L'article 15 ter, qui acte la suppression des ZFE, est introduit à ce moment-là via deux amendements identiques déposés par des députés RN et LR. La France Insoumise a rejoint ce vote en invoquant le coût social pour les ménages modestes.

Le cabinet Gossement Avocats, spécialiste du droit de l'environnement, a publié dès janvier une analyse juridique qui ne laisse aucune ambiguïté : "Cette mesure ne présente aucun lien avec l'objet de la loi de simplification", qualifiant l'article 15 ter de cavalier législatif au sens de l'article 45 de la Constitution. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur ce point est nourrie et assez peu clémente.

Ce qu'il faut comprendre : glisser une disposition de fond majeure dans un texte qui n'a rien à voir est un procédé classique pour accélérer l'adoption. Sauf que le Conseil constitutionnel sanctionne régulièrement ces greffes, précisément parce qu'elles contournent le débat parlementaire propre à chaque matière. Les groupes Écologiste et Social, MoDem, Socialistes et Verts ont annoncé leur saisine. La députée Lisa Belluco estime à 90 % les chances que la disposition soit censurée. C'est élevé, mais le précédent jurisprudentiel lui donne raison.

Un détail qui m'a retenue : le 14 avril, un amendement gouvernemental proposait de laisser le libre choix aux collectivités de maintenir ou non leur ZFE. Il a été rejeté par 192 voix contre 149. Autrement dit, le gouvernement a essayé d'amortir, l'Assemblée a refusé.

Entre le vote de l'Assemblée nationale le 14 avril et celui du Sénat le 15 avril, l'adoption définitive a été bouclée en vingt-quatre heures. Les Sages du Conseil constitutionnel disposent désormais d'un mois à compter de la saisine pour se prononcer. L'issue conditionne tout le reste.

Si la censure tombe, les ZFE redeviennent juridiquement actives. Sauf que dans la réalité, beaucoup d'agglomérations parmi les 45 concernées par l'obligation n'avaient jamais mis en place de restrictions effectives. Paris et Lyon restreignent les Crit'Air 3+ depuis le 1er janvier 2025. Paris a d'ailleurs reconduit en 2026 sa ZFE en mode "pédagogique", sans amende, ce qui vide partiellement la mesure de sa portée immédiate mais maintient le cadre juridique.

Si la censure ne tombe pas, on se retrouve dans une configuration inédite : un État qui vient de se féliciter d'avoir fait reculer la pollution de l'air grâce aux ZFE démantèle l'outil un an plus tard. Cette contradiction va alimenter les contentieux en cascade qui se préparent.

L'association Respire, présidée par Karima Delli, a déposé le 26 janvier 2026 une action de groupe pour "cessation de manquement" contre l'État, fondée sur la loi du 30 avril 2025. La déclaration de Karima Delli pose le cadre : "En supprimant les ZFE sans aucune alternative crédible, l'État fait le choix de sacrifier la santé des plus vulnérables". Dans son communiqué du 14 avril, Respire parle d'"un recul sanitaire sans précédent et un reniement des engagements européens de la France".

Ce type de procédure est récent en droit français. Elle vise à obtenir, non pas une indemnisation individuelle, mais une injonction : que l'État agisse pour faire cesser une situation dommageable. Juridiquement, c'est un outil dissocié du contrôle constitutionnel. Respire peut prospérer même si le Conseil constitutionnel valide la suppression des ZFE, parce que l'action porte sur l'obligation générale de protection de la qualité de l'air, pas sur le texte précis.

Et là, les chiffres des autorités sanitaires et atmosphériques pèsent lourd dans la balance. Atmo France et Airparif ont publié le 21 janvier 2026 un communiqué commun dénonçant "un signal préoccupant pour la santé". La ZFE de Lyon a contribué à 17 % de la diminution des émissions d'oxydes d'azote sur son périmètre entre 2018 et 2021. À Rouen, une réduction de 5 % des émissions de NOx était projetée. Airparif chiffre à 40 000 le nombre de Franciliens supplémentaires qui seraient en dépassement NO2 d'ici 2030 sans ZFE, et évalue à deux ans de retard la mise en conformité pour l'Île-de-France.

Reste à savoir si la juridiction administrative saisie par Respire osera aller jusqu'à l'injonction de rétablir les ZFE. Mais l'accumulation de pièces factuelles fait que le dossier est solide sur le fond, quel que soit le verdict de première instance.

Voilà l'angle qu'on sous-estime dans le débat français. La France a été condamnée par la Cour de justice de l'Union européenne le 24 octobre 2019 pour "dépassements systématiques et persistants" de la valeur limite annuelle de NO2 depuis le 1er janvier 2010. Le Conseil d'État a ensuite enchaîné les astreintes, 10 millions d'euros pour le premier semestre 2021, ramenées à 5 millions par semestre à partir de 2023, pour un total de 50 millions d'euros d'astreintes cumulées.

Le 25 avril 2025, le Conseil d'État a constaté que "les mesures adoptées apparaissent suffisamment précises et crédibles" pour atteindre la conformité, et a levé l'astreinte. Les ZFE ont explicitement contribué à ce constat. En supprimant l'outil un an après cette décision, le législateur prend le risque d'une nouvelle saisine administrative si les seuils NO2 repartent à la hausse, notamment à Paris où trois stations dépassaient encore en 2024.

L'autre inquiétude vient de la directive 2024/2881, adoptée à Bruxelles, qui abaisse la valeur limite annuelle du NO2 de 40 à 20 µg/m³ d'ici 2030, et le PM2.5 de 25 à 10 µg/m³. La transposition est attendue avant le 11 décembre 2026. Autrement dit : la France doit diviser par deux ses niveaux de NO2 alors même qu'elle se prive de l'outil qui a porté les résultats de la dernière décennie. L'équation est mathématiquement tendue.

Si la Commission européenne estimait que la France ne respecte pas la directive, elle pourrait saisir à nouveau la CJUE. L'analyse de la Library of Congress sur la condamnation 2019 évoquait des astreintes potentielles jusqu'à 240 000 euros par jour, plus 11 millions d'amende fixe. Ce ne sont pas des chiffres symboliques.

Atmo France l'a dit avec la sobriété administrative qui caractérise ce type de communiqué : "ce choix politique envoie un mauvais signal au moment où la France devrait plutôt renforcer ses leviers d'action pour protéger la santé publique". Derrière la formule, il y a 40 000 décès prématurés par an liés à la pollution de l'air en France, dont 7 000 attribués aux oxydes d'azote, et 30 000 cas d'asthme pédiatrique annuels. L'Île-de-France concentre à elle seule environ 8 000 décès prématurés par an.

Le coût économique est documenté. L'évaluation Sénat de 2015 chiffrait à 100 milliards d'euros le coût annuel de la pollution de l'air en France. Airparif l'estime à 28 milliards d'euros pour la seule Île-de-France en 2024. Et un sondage Ipsos de 2026 indique que 55 % des Franciliens soutiennent l'existence de la ZFE. La base sociale n'était donc pas unanimement hostile, même si les ménages modestes en situation de dépendance automobile ont porté une opposition légitime.

Sur le terrain, les maires des métropoles concernées ne cachaient pas leur désarroi. Nicolas Mayer-Rossignol, maire de Rouen, déclarait dès le 29 mai 2025 que "supprimer la loi ZFE ne résoudrait rien au problème de la qualité de l'air". À Rouen, la ville enregistrait en 2024 une baisse de 15 % des émissions polluantes. Trois métropoles normandes sont concernées par la suppression : Rouen, Le Havre et Caen.

Un point qui mérite une précision technique : la suppression des ZFE n'entraîne pas automatiquement celle des vignettes Crit'Air. Le dispositif Crit'Air reste en vigueur et peut continuer à servir de base à des restrictions locales ponctuelles, notamment lors des pics de pollution. L'outil juridique est plus souple que sa mise en œuvre médiatisée ne le laisse penser.

Ce que je retiens de ces trois mois d'intense activité juridique, c'est que le dossier ZFE va produire du contentieux bien au-delà de sa dimension parlementaire. La saisine du Conseil constitutionnel, l'action de groupe Respire, et la tension avec la directive européenne 2024/2881 constituent trois fronts juridiques qui peuvent évoluer de manière complètement autonome.

On peut imaginer tous les scénarios : censure constitutionnelle qui rétablit les ZFE avant même leur suppression effective, validation constitutionnelle doublée d'une condamnation administrative à cause de la dégradation de la qualité de l'air, ou encore une nouvelle procédure d'infraction européenne qui ferait payer à la France le prix fort de son recul.

Le paradoxe final : la loi adoptée le 15 avril 2026 est peut-être la dernière grande loi française à avoir cru pouvoir reculer sur la qualité de l'air sans en payer le coût juridique. Entre la loi Climat et Résilience de 2021 qui avait étendu l'obligation ZFE à 45 agglomérations, la dynamique ZAN sur l'artificialisation des sols, et les évolutions prévues pour les ZFE dans sept nouvelles villes en 2026, l'architecture réglementaire française est désormais tissée assez serré pour que tout retour en arrière produise ses propres contradictions. Les directives européennes sur la criminalité environnementale ajoutent une couche supplémentaire de responsabilité pénale qui réduit la marge de manœuvre politique.

Sur ce point précis, j'hésite encore : est-ce que le Conseil constitutionnel censurera pour des raisons de procédure (le cavalier législatif) en évitant de se prononcer sur le fond ? Ou ira-t-il jusqu'à examiner la cohérence de la mesure avec les engagements européens de la France ? La première option est la plus probable, mais la seconde, plus ambitieuse, redistribuerait durablement les cartes du contentieux environnemental français.

• Suppression des ZFE : vote du 14 avril 2026, LCP Assemblée nationale
• Le Parlement adopte définitivement la loi de simplification, Public Sénat
• Analyse juridique cavalier législatif ZFE, Cabinet Gossement Avocats
• Recours Conseil constitutionnel Groupe Écologiste et Social, CITEPA
• Communiqué Atmo France, 21 janvier 2026
• Airparif : conséquences de la suppression de la ZFE parisienne
• Conseil d'État, astreinte 10 millions, pollution de l'air
• Conseil d'État, décision 25 avril 2025, levée astreinte
• Action de groupe Respire contre l'État, Banque des Territoires
• Normandie : Rouen, Le Havre et Caen concernés, Tendance Ouest
• Quote Nicolas Mayer-Rossignol, maire de Rouen, ICI Normandie
• Directive UE 2024/2881 qualité de l'air, EUR-Lex
• Condamnation CJUE France 2019, Library of Congress
• ZFE Paris 2026 pédagogique sans amende, ICI Île-de-France
• Alerte sanitaire économique juridique Atmo + Airparif, CITEPA