Plastique en cantine : le Conseil d'État annule le décret

Un décret annulé ne signifie pas toujours une loi abrogée. C'est précisément la confusion que la décision n° 502935 du Conseil d'État, rendue le 8 avril 2026 par les 9e et 10e chambres réunies, met en lumière. Le communiqué de Plastalliance, requérante victorieuse, titre « la fin de l'interdiction des contenants en plastique » dans les cantines. La direction générale de l'alimentation, elle, rappelle le lendemain que « seule la section de définition a été annulée » et que « l'interdiction demeure ». Les deux lectures ne peuvent pas être vraies en même temps. Pour comprendre ce qui a réellement été tranché, il faut reprendre la chronologie du texte, identifier précisément ce qui tombe, ce qui reste, et mesurer l'effet pratique de cette annulation partielle sur les collectivités qui ont déjà investi dans la transition.

Je suis ce dossier depuis la publication du décret n° 2025-80 du 28 janvier 2025 au Journal officiel, et je peux témoigner d'une chose : entre l'effet d'annonce des communiqués et la portée juridique réelle de la décision, l'écart est considérable. Cet article reprend les textes, la procédure, la jurisprudence européenne citée par les juges administratifs, et les options qui restent ouvertes au gouvernement.

Pour bien comprendre le mécanisme, il faut remonter à la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018, dite loi EGAlim. Son article 28 crée un sixième alinéa dans l'article L. 541-15-10 du code de l'environnement, interdisant « à compter du 1er janvier 2025 » l'usage de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en plastique dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires ainsi que des établissements d'accueil d'enfants de moins de six ans. Une dérogation est prévue pour les communes de moins de deux mille habitants, où l'échéance est repoussée au 1er janvier 2028.

La loi n° 2020-105 du 10 février 2020, dite loi AGEC, étend le dispositif par son article 77 aux services de pédiatrie, d'obstétrique, de maternité, aux centres périnataux de proximité et aux services de protection maternelle et infantile. Autrement dit, la prohibition législative couvre deux périmètres distincts mais articulés : la restauration scolaire au sens large (EGAlim) et les services sanitaires liés à la petite enfance (AGEC).

Restait à définir les contenants visés. Cette tâche revenait au pouvoir réglementaire. Après plusieurs années de blocage, le décret n° 2025-80 du 28 janvier 2025 est publié au Journal officiel le 30 janvier 2025. Il introduit deux articles dans la partie réglementaire du code de l'environnement :

1. L'article D. 541-338, qui énumère les matériaux plastiques et les types de contenants entrant dans le champ de l'interdiction (définitions techniques).
2. L'article R. 541-339, qui encadre les dérogations applicables à certains services hospitaliers spécialisés.

Ce décret a fait l'objet d'une consultation publique ouverte du 20 février au 14 mars 2025. L'Association des maires de France a recensé environ 3 485 avis exprimés à cette occasion, une participation qui traduit une mobilisation significative des collectivités et des professionnels. Rappelons au passage que le taux de conformité affiché par l'AMF en 2024 atteignait déjà 62 % des communes ayant cessé l'usage de contenants plastiques, un tiers des 38 % restants étant engagé dans la transition.

La décision n° 502935 repose sur un seul moyen, mais un moyen radical. Le Conseil d'État constate que « le projet n'a fait l'objet d'aucune notification en application de l'article 5 » de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015. Cette directive prévoit une procédure d'information obligatoire sur les règlementations techniques : tout État membre qui envisage d'adopter une règle technique doit la notifier préalablement à la Commission européenne et respecter une période dite de « statu quo » d'au moins trois mois avant son adoption définitive.

La qualification de « règle technique » est ici le point nodal. Le Conseil d'État s'appuie notamment sur l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 21 décembre 2023, Papier Mettler Italia (C-86/22), qui a précisé les contours de l'obligation de notification. En substance, la jurisprudence européenne considère que l'absence de notification préalable entraîne l'inapplicabilité du texte aux tiers et justifie son annulation par le juge national.

Pourquoi un décret de définition relève-t-il de cette catégorie ? Parce que la loi, seule, ne précisait pas avec suffisamment d'exactitude le champ d'application de l'interdiction. C'est le décret qui apportait la précision technique rendant la règle opérationnelle. La loi EGAlim pose un principe général, le décret fixe les matériaux et contenants visés : c'est bien cet ensemble, combinant norme législative et précision réglementaire, qui forme la règle technique notifiable au sens du droit de l'Union.

La formation de jugement, composée des 9e et 10e chambres réunies, a suivi les conclusions du rapporteur public Céline Guibé sur le rapport de M. Olivier Guiard, maître des requêtes. L'État est condamné à verser à Plastalliance la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Et c'est ici que la lecture médiatique dérape. La décision n'annule pas le décret dans son ensemble. Seul l'article D. 541-338, celui qui définit les contenants alimentaires en plastique entrant dans le champ de l'interdiction, est censuré. L'article R. 541-339, qui prévoit les dérogations applicables à certains services hospitaliers, est expressément maintenu par le juge.

Le détail du dispositif mérite d'être posé :

• L'interdiction législative reste pleinement en vigueur. L'article L. 541-15-10 III du code de l'environnement, issu de la loi EGAlim art. 28 et de la loi AGEC art. 77, n'est pas affecté par la décision. Aucune juridiction n'a le pouvoir d'annuler une disposition législative à l'occasion d'un recours pour excès de pouvoir contre un décret.
• L'applicabilité pratique est en revanche suspendue. Sans article de définition en vigueur, les agents verbalisateurs et les autorités de contrôle se retrouvent sans texte opérationnel pour caractériser précisément ce qu'est un « contenant de cuisson, de réchauffe ou de service en plastique » au sens de la loi. La nuance est importante ici : la norme d'interdiction subsiste, mais son effet utile est entravé tant qu'un nouveau décret de définition, régulièrement notifié à la Commission, n'aura pas été publié.
• Les dérogations hospitalières survivent intactes. L'article R. 541-339 continue à produire ses effets pour les services de néonatologie et certaines unités pédiatriques spécialisées expressément énumérées.

La formulation selon laquelle « le plastique serait de retour dans les cantines » procède donc d'une confusion juridique. Elle transforme une victoire procédurale, sur la forme, en victoire sur le fond qui n'a pas été prononcée. L'association No Plastic In My Sea a d'ailleurs qualifié la communication du requérant de « campagne de désinformation délibérée ».

Le dossier comporte un épisode politique qu'il serait malhonnête de passer sous silence. Le 24 mars 2025, la proposition de loi n° 1169 « visant à garantir l'interdiction de la vaisselle en plastique dans la restauration collective accueillant du jeune public et liée à la petite enfance » est déposée à l'Assemblée nationale. Ses auteurs principaux sont les députées Graziella Melchior et Véronique Riotton, accompagnées de Nicolas Thierry, Stéphane Delautrette et Philippe Bolo. Près de deux cents députés la cosignent, issus de groupes politiquement très divers.

Ce texte vise précisément à inscrire dans la loi, avec la précision technique requise, les définitions que le décret portait jusqu'alors. En d'autres termes, la proposition anticipait le risque juridique qui vient de se matérialiser.

Le paradoxe est le suivant : Mathieu Lefèvre, actuel ministre délégué à la Transition écologique, figurait parmi les cosignataires de cette proposition de loi en mars 2025. Or, depuis cette date, le gouvernement n'a jamais inscrit le texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Au lendemain de la décision du 8 avril 2026, le même ministre a pourtant déclaré, sur X, que « le gouvernement soutient pleinement » la proposition. Je laisse à chacun le soin d'apprécier la cohérence d'une trajectoire politique où l'on cosigne un texte pour le laisser dormir pendant treize mois, avant de se dire favorable à son examen une fois que le juge a fait exploser la construction réglementaire qu'il était censé sécuriser.

Deux voies sont désormais ouvertes, et l'une n'exclut pas l'autre.

Première voie : un nouveau décret, cette fois régulièrement notifié. Le gouvernement peut reprendre la rédaction de l'article D. 541-338, le soumettre à la Commission européenne via le système TRIS (Technical Regulation Information System), respecter la période de statu quo de trois mois, puis publier un nouveau texte. Cette option est la plus rapide sur le papier, mais elle suppose que la Commission ne formule pas d'objection substantielle, ce qui n'est jamais garanti.

Seconde voie : l'adoption de la proposition de loi 1169. En intégrant les définitions techniques directement dans la loi, le législateur écarte par construction le risque d'annulation par le juge administratif. Sur ce point, j'ai moins de certitudes concernant le calendrier parlementaire, tant la navette entre Assemblée et Sénat peut s'allonger lorsqu'un sujet devient sensible politiquement. Il est toutefois techniquement possible de voter le texte rapidement si la majorité le souhaite.

À cela s'ajoute une question que personne ne pose assez fort : la directive 2015/1535 elle-même. Si la loi adopte des définitions techniques suffisamment précises pour rendre l'interdiction opérationnelle sans décret d'application, la qualification de « règle technique » pourrait-elle être retenue ? La jurisprudence Papier Mettler Italia ne tranche pas explicitement cette hypothèse, et les praticiens du droit de l'environnement s'accordent à considérer qu'une notification, même pour une disposition législative, serait prudente.

En pratique, un maire qui a déjà investi dans des contenants en inox, en verre ou en porcelaine n'a strictement rien à renoncer. L'interdiction législative demeure, et aucune autorité ne peut contraindre une commune à revenir à du plastique. Les investissements déjà engagés restent valides et conformes à l'esprit de la loi.

Pour les communes qui n'avaient pas achevé leur transition, la situation est plus ambiguë. La norme législative leur est opposable, mais l'absence de définition réglementaire rend son contrôle difficile. Mon conseil méthodologique : poursuivre la transition engagée, documenter les choix d'équipement, et surveiller de près le calendrier de renotification du décret ou d'examen de la proposition de loi 1169. Reporter l'investissement en espérant que l'interdiction disparaisse serait un pari risqué, tant la convergence politique en faveur de l'interdiction reste forte.

Les établissements relevant de l'article 77 de la loi AGEC, c'est-à-dire les services de pédiatrie, d'obstétrique et de maternité, se trouvent dans la même configuration. La prohibition légale est intacte, les dérogations hospitalières également, seule la définition des contenants visés manque à l'appel.

1. La décision n° 502935 du 8 avril 2026 annule partiellement le décret n° 2025-80, sur un motif procédural tiré du défaut de notification à la Commission européenne au titre de la directive (UE) 2015/1535. L'annulation porte sur le seul article D. 541-338 (définitions).
2. L'interdiction législative inscrite à l'article L. 541-15-10 III du code de l'environnement demeure intégralement. La loi EGAlim art. 28 et la loi AGEC art. 77 ne sont pas affectées. Les dérogations hospitalières de l'article R. 541-339 sont expressément maintenues.
3. Deux options de correction coexistent : un nouveau décret régulièrement notifié à Bruxelles, ou l'adoption de la proposition de loi n° 1169 Melchior-Riotton déposée le 24 mars 2025. La seconde voie offre une meilleure sécurité juridique à long terme ; la première permet une sortie plus rapide de la zone grise actuelle.

La décision rappelle une vérité que les praticiens connaissent bien : en droit de l'environnement comme ailleurs, la rigueur procédurale n'est pas un détail. Un texte mal notifié, même fondé au fond, reste exposé au juge. Cette affaire est aussi une leçon pour l'ensemble des dispositifs issus de la loi AGEC et de ses obligations pour les entreprises, dont plusieurs décrets d'application pourraient, à leur tour, être fragilisés par le même moyen. Sur un registre proche, le Conseil d'État avait déjà rappelé, en mars 2026, son exigence de non-régression en matière de zones humides, et il avait censuré l'an dernier les arrêtés anti-pesticides municipaux : trois dossiers où la forme juridique fait le fond. Pour les responsables d'exploitation en restauration collective, la lecture à froid du bilan des obligations AGEC 2025-2026 reste un passage utile avant toute décision d'investissement. Sur ce point, j'hésite encore à parier sur le délai réel d'adoption d'un nouveau texte : l'histoire récente des propositions de loi environnementales n'incite pas à l'optimisme.

• Conseil d'État, 9e et 10e chambres réunies, décision n° 502935 du 8 avril 2026 : arianeweb.conseil-etat.fr
• Gossement Avocats, analyse juridique de la décision : gossement-avocats.com
• Banque des Territoires, conséquences pour les collectivités et réaction gouvernementale : banquedesterritoires.fr
• Zepros Restauration, distinction loi/décret et déclaration DGAL : resto.zepros.fr
• Assemblée nationale, dossier législatif de la proposition de loi n° 1169 : assemblee-nationale.fr
• EUR-Lex, directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 : eur-lex.europa.eu
• Association des maires de France, consultation publique et taux de conformité : amf.asso.fr
• UP' Magazine, analyse critique de la communication industrielle : up-magazine.info
• Landot Avocats, analyse de la jurisprudence Papier Mettler Italia appliquée au dossier : blog.landot-avocats.net