GEMAPI 2026 : PPL adoptées, digues transférées, taxe 40 €

La GEMAPI, bonne idée mal financée ou outil sous-exploité par les élus eux-mêmes ?#

Voilà la question que je pose régulièrement à mes étudiants en droit de l'environnement quand on aborde les compétences locales : huit ans après le transfert effectif de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations aux établissements publics de coopération intercommunale (compétence dite GEMAPI, créée par la loi MAPTAM de 2014 puis confirmée par la loi NOTRe de 2015), pourquoi le dispositif fait-il l'objet, en ce printemps 2026, de deux propositions de loi distinctes votées coup sur coup ? La réponse n'est pas anecdotique, et elle dit beaucoup de la difficulté française à articuler décentralisation, fiscalité locale et adaptation au changement climatique.

Rappelons que la GEMAPI couvre quatre missions précises de l'article L.211-7 du code de l'environnement : aménagement de bassin hydrographique, entretien des cours d'eau, défense contre les inondations et la mer, protection des zones humides. Le transfert de cette compétence aux intercommunalités est devenu obligatoire et exclusif le 1er janvier 2018. Depuis, l'édifice juridique s'est complexifié, les charges se sont alourdies, et les recettes peinent à suivre. D'où le double mouvement parlementaire actuel, que j'ai voulu décortiquer ici.

Mars-avril 2026 : deux PPL en navette, signal d'alarme bipartisan#

Le 26 mars 2026, l'Assemblée nationale adoptait par 56 voix pour, 22 contre et 11 abstentions une proposition de loi visant à mieux outiller les collectivités sur la GEMAPI, selon le compte rendu publié par la Banque des Territoires. Douze jours plus tard, le 7 avril 2026, le Sénat adoptait à l'unanimité, en première lecture, sa propre proposition de loi sur la solidarité financière dans le cadre GEMAPI. Deux textes, deux chambres, mais un même constat : le dispositif financier actuel ne tient plus la charge.

Ce qui m'a frappé en relisant les comptes rendus, c'est l'absence quasi totale d'opposition idéologique. À l'Assemblée, le clivage habituel sur la fiscalité locale s'est effacé devant la pression de terrain. Au Sénat, le vote unanime traduit un consensus rare, porté par des élus qui voient leurs collectivités hériter d'ouvrages d'art (digues, barrages, bassins de rétention) sans disposer des moyens d'ingénierie ni du budget d'entretien correspondants. D'une part, les territoires littoraux et fluviaux subissent une accélération des phénomènes climatiques. D'autre part, les EPCI les plus modestes n'ont pas les services techniques pour piloter des ouvrages classés. Enfin, la taxe GEMAPI, plafonnée à 40 euros par habitant, atteint vite ses limites dans les territoires peu denses.

Sur ce point précis, j'avoue rester partagé sur la suite : ces deux PPL sont en navette, et rien ne dit qu'une version commune émergera avant la fin de la session parlementaire.

Le transfert des digues domaniales : le détonateur#

Pour comprendre pourquoi le sujet revient avec autant d'intensité en 2026, il faut remonter au décret n° 2023-1074 du 21 novembre 2023. Ce texte, publié par le gouvernement malgré le rejet unanime du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) le 7 septembre 2023, a organisé le transfert effectif des digues domaniales de l'État vers les EPCI au 28 janvier 2024. C'est Maire-Info qui a documenté l'épisode avec précision, et l'analyse du CNEN reste une référence pour comprendre les ordres de grandeur en jeu.

Concrètement cela signifie quoi pour une intercommunalité de 30 000 habitants qui hérite, du jour au lendemain, d'une digue maritime ou fluviale autrefois gérée par les services de l'État ? Premièrement, une obligation de diagnostic technique pour vérifier la conformité aux décrets de 2007 et 2015 sur la sécurité des ouvrages hydrauliques. Deuxièmement, un transfert de responsabilité juridique, même si la jurisprudence administrative (Tribunal administratif de Lyon, 26 juillet 2018) a rappelé qu'il s'agit d'une obligation de moyens et non de résultat. Troisièmement, un coût d'entretien et de remise à niveau qui peut représenter plusieurs années de produit de la taxe GEMAPI, voire davantage.

Les estimations versées au débat parlementaire par le CNEN parlent d'environ un milliard d'euros pour les seuls diagnostics, et de 15 milliards d'euros pour les travaux d'adaptation au changement climatique sur l'ensemble des digues transférées. Ces chiffres ne sont pas une projection abstraite : ils résultent d'un recensement engagé par les services de l'État avant le transfert, et leur ordre de grandeur n'a pas été contesté par les associations d'élus. L'AMF a d'ailleurs publié en avril 2025 un appel formel à révision urgente du dispositif, dénonçant un transfert opéré "en hâte, sans inventaire ni évaluation préalable".

La taxe GEMAPI : 546 millions d'euros, et un plafond qui n'a pas bougé#

Voilà le cœur économique du dossier. Selon les chiffres consolidés par la DGFiP et la DGCL, les recettes de la taxe GEMAPI ont atteint en 2024 environ 546 millions d'euros, soit une progression de 19,2 % par rapport à l'année précédente. Le taux d'adoption de la taxe par les EPCI est passé de 2 % en 2017 à 66 % en 2022, puis 79 % en 2024 selon l'Union nationale de la propriété immobilière (UNPI). La dynamique d'adoption est donc nette, et reflète la pression budgétaire ressentie par les exécutifs intercommunaux.

Le hic, c'est que le plafond légal de la taxe (article 1530 bis du code général des impôts) reste fixé à 40 euros par habitant. La proposition de relèvement à 50 euros par habitant, défendue par certains parlementaires lors de l'examen de la loi de finances pour 2026, n'a pas été adoptée. Le rapport du Sénat l24-663 (janvier 2025) a chiffré le potentiel théorique de la taxe, à plafond inchangé, autour de 2,9 milliards d'euros par an si tous les EPCI activaient le levier au maximum. L'écart entre ce potentiel et la réalité (546 millions encaissés en 2024) traduit deux phénomènes combinés : des collectivités qui n'osent pas atteindre le plafond pour des raisons d'acceptabilité fiscale, et un plafond lui-même trop bas pour les territoires les plus exposés.

Petite parenthèse personnelle. Quand j'évoque ces chiffres en cours, j'ai souvent une réaction d'incrédulité chez les étudiants : comment peut-on confier une compétence aussi lourde, avec des ouvrages classés et une responsabilité pénale potentielle, en plafonnant l'outil fiscal à 40 euros par habitant ? La réponse est moins technique que politique. Le législateur de 2014 a voulu créer une taxe acceptable, et personne depuis n'a souhaité endosser le coût électoral d'un relèvement franc. Le résultat, douze ans après, c'est que les territoires les plus pauvres et les plus exposés se retrouvent en première ligne avec les outils les plus contraints.

Loi 3DS et divisibilité : un assouplissement utile, insuffisant#

La loi 3DS du 21 février 2022 a apporté une souplesse souvent passée sous les radars : la divisibilité interne de la GEMAPI. Concrètement, un EPCI peut désormais transférer partiellement la compétence à un EPAGE (établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau) ou à un EPTB (établissement public territorial de bassin), en gardant la main sur certaines des quatre missions et en déléguant les autres. Actu-Environnement avait à l'époque salué cette avancée comme un retour au pragmatisme, après plusieurs années de rigidité du transfert obligatoire issu de MAPTAM-NOTRe.

Cet assouplissement répond à une réalité de terrain : tous les EPCI n'ont pas la même capacité technique. Une communauté de communes rurale n'a pas vocation à ingénier elle-même la sécurisation d'une digue maritime de classe A. La délégation à un EPTB, qui mutualise les compétences à l'échelle d'un bassin versant, est souvent la seule solution réaliste. Mais la loi 3DS n'a pas réglé la question financière : la divisibilité organisationnelle ne crée pas de recettes supplémentaires, elle ne fait que répartir différemment les charges.

C'est précisément ce que les deux PPL de mars-avril 2026 cherchent à compléter. La proposition adoptée à l'Assemblée vise à élargir les outils techniques et juridiques à disposition des collectivités. Celle adoptée au Sénat porte sur la solidarité financière, avec un mécanisme de péréquation envisagé entre EPCI riverains et EPCI de bassin amont. Le Fonds Barnier, prolongé jusqu'au 31 décembre 2035 et portant un taux de subvention de 80 % pour les travaux de prévention des inondations sur ouvrages domaniaux transférés, reste un autre levier mobilisable, mais qui ne couvre pas l'ensemble des besoins.

Mon analyse : le décalage finance-responsabilité menace la résilience climatique#

J'ai lu les deux propositions de loi, les rapports parlementaires, les notes de l'AMF et de l'AdCF, ainsi que les analyses de plusieurs cabinets d'avocats spécialisés (Seban & Associés notamment). Ce qui en ressort, à mon sens, c'est moins un problème de gouvernance qu'un décalage structurel entre les responsabilités juridiques pesant sur les EPCI et les moyens financiers réellement à leur disposition.

Le risque concret n'est pas théorique. En cas de rupture de digue ou d'inondation catastrophique, la chaîne de responsabilité conduit à l'EPCI qui exerce la compétence, même si l'ouvrage a été transféré récemment et même si le diagnostic n'a pas pu être finalisé. La jurisprudence administrative est claire sur l'obligation de moyens, mais l'opinion publique et la pression médiatique ne s'embarrassent pas toujours de cette nuance juridique. Pour un président d'intercommunalité, le calcul est simple : assumer la compétence sans les moyens d'agir, c'est prendre un risque personnel et politique que peu d'élus accepteraient durablement.

Cette tension va structurer le débat sur l'adaptation au changement climatique pendant les prochaines années. Le contexte plus large des obligations issues de la loi Climat et Résilience, des contentieux ZFE en cours et des arbitrages d'artificialisation des sols montre que les collectivités locales sont devenues le maillon opérationnel principal de la transition écologique française. Encore faut-il leur donner les moyens. Sur ce point, j'ai du mal à voir comment on évitera, à terme, un relèvement du plafond de la taxe GEMAPI ou une dotation d'État pérenne fléchée sur les ouvrages les plus sensibles. Tout le reste relève à mes yeux du replâtrage.