ZAN devant le Conseil constitutionnel : la décision de mai

Un texte officiellement consacré à la simplification de la vie économique qui finit devant le Conseil constitutionnel pour des dispositions touchant à l'objectif zéro artificialisation nette des sols : voilà la situation. La question, posée dans cet ordre, résume assez fidèlement l'épisode juridique qui se joue depuis le 15 avril 2026. Ce jour-là, le Parlement a adopté définitivement la loi de simplification de la vie économique par 275 voix pour et 225 contre. Cinq jours plus tard, le 20 avril, des députés socialistes et écologistes saisissaient le Conseil constitutionnel. Le 28 avril, soixante-dix députés issus du bloc central déposaient une seconde saisine. Le Conseil dispose d'un mois pour se prononcer : sa décision est attendue avant la fin du mois de mai.

Pour bien comprendre l'enjeu, il faut tenir trois fils en même temps : un texte de simplification économique, un objectif environnemental fixé en 2021 et précisé en 2023, et une procédure de contrôle a priori sur le fondement de l'article 61 de la Constitution. Les trois s'entrecroisent autour d'une même mécanique : l'article 15 de la loi de simplification, qui assouplit nettement la trajectoire ZAN, pourrait tomber pour une raison qui n'a rien à voir avec le fond environnemental. Le motif principal invoqué par les requérants tient en deux mots : cavalier législatif.

Avant de regarder ce que le Conseil constitutionnel pourrait censurer, il faut décrire ce qu'il y a à censurer. La loi ZAN actuellement applicable repose sur l'article 194 de la loi Climat et résilience (loi n° 2021-1104 du 22 août 2021), précisé par la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023. Architecture en deux temps : réduire de moitié la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie 2011-2021, puis atteindre le zéro artificialisation nette en 2050. Sur la première décennie de référence, la France avait consommé environ 250 000 hectares, soit quelque 24 000 hectares par an en moyenne. La cible 2031 vise donc autour de 125 000 hectares. À titre de point de comparaison, l'année 2023 a vu 19 263 hectares consommés, le plus bas niveau enregistré depuis le début des mesures en 2009.

L'article 15 de la nouvelle loi de simplification ne supprime pas l'objectif final de 2050 (la loi le maintient explicitement), mais il introduit deux brèches significatives dans la trajectoire intermédiaire.

D'une part, les communes peuvent désormais dépasser de 20 % les limites de consommation d'espace fixées par les documents de planification, sans obligation de justification renforcée. La doctrine issue de la loi 2023 partait d'une marge de tolérance nulle ; on passe à une élasticité explicite de 20 %.

D'autre part, les projets industriels dits d'intérêt national majeur, dont les data centers font partie, sont sortis du décompte ZAN sur la période 2021-2031. Leur liste sera précisée par arrêté ministériel. Cette exemption se cumule avec le forfait national de 12 500 hectares déjà prévu par la loi 2023 pour les projets d'intérêt général majeur (dont 10 000 hectares mutualisés entre régions au titre des SRADDET). Et elle laisse subsister la garantie communale d'un hectare minimum sur la première décennie.

Le cabinet Gossement Avocats, dans une analyse publiée mi-avril, résume le mouvement par une formule sans ambiguïté : le Parlement complexifie encore la mise en œuvre du ZAN tout en l'assouplissant sur ses points névralgiques. Pour un texte vendu comme un effort de simplification, l'effet juridique réel mérite qu'on s'y attarde.

C'est ici que l'article 45 de la Constitution entre en scène. Cet article impose, depuis la révision de 2008, que tout amendement présente un lien, même indirect, avec l'objet du texte en discussion. Les dispositions sans rattachement suffisant sont qualifiées de cavaliers législatifs et peuvent être censurées par le Conseil constitutionnel, indépendamment de leur contenu.

Les requérants, des deux côtés de l'échiquier, soutiennent en substance que les articles ZAN (article 15) et ZFE (article 15 ter) n'ont pas de lien suffisant avec l'objet initial de la loi de simplification de la vie économique. L'argument se résume au constat suivant : un texte présenté comme une réforme administrative et procédurale a fini par embarquer une refonte partielle d'un objectif environnemental structurant, sans que cette refonte n'ait été inscrite dans la rédaction d'origine.

Marc Fesneau et Sandrine Le Feur portent la saisine du bloc central déposée le 28 avril. Boris Vallaud et Cyrielle Chatelain ont porté celle des socialistes et écologistes le 20 avril. Le faisceau d'arguments converge, ce qui est rare. La saisine évoque aussi d'autres articles du texte : l'article 18 sur la compensation biodiversité, l'article 19 sur l'extraction minière, et plusieurs dispositions périphériques. Mais l'angle ZAN concentre l'attention.

À noter que la procédure ouverte ici est une saisine a priori au titre de l'article 61 de la Constitution, c'est-à-dire un contrôle préalable à la promulgation. Ce n'est donc pas une question prioritaire de constitutionnalité (article 61-1), qui supposerait une décision d'application déjà rendue par un juge ordinaire. La nuance est importante : en cas de censure, les dispositions ne pourront tout simplement pas entrer en vigueur.

J'ai donné un cours il y a quelques mois sur le contentieux ZAN à des étudiants en droit de l'environnement. À chaque promotion, la même surprise quand on aborde la décision du Conseil d'État du 24 juillet 2024, n° 492005, dite affaire de Cambrai. La commune de Cambrai avait soulevé une QPC contestant la constitutionnalité de la trajectoire 2031 au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution). Le Conseil d'État avait refusé de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel, jugeant que l'objectif intermédiaire de réduction constituait un objectif d'intérêt général légitime, et que la libre administration s'exerçait dans les conditions prévues par la loi.

Cette décision est utile pour situer le terrain : le ZAN dans sa version 2021-2023 a déjà passé un filtre constitutionnel, par le biais d'un refus de transmission de QPC. Mais elle ne dit rien du dossier actuel, qui porte sur l'inverse : un texte qui assouplit le ZAN, contesté pour des raisons de procédure parlementaire et non pour le fond.

C'est là que j'hésite, honnêtement. Le Conseil constitutionnel a une jurisprudence très consolidée sur l'article 45, et il n'hésite pas à censurer des cavaliers, y compris quand le contenu pourrait sembler défendable au fond. Mais la frontière entre simplification administrative et politique foncière est suffisamment poreuse pour qu'un raisonnement contraire reste plausible. Si le Conseil retient que la modification des règles de consommation foncière touche directement à la simplification des projets industriels, l'article 15 peut tenir.

Schéma mental, à moduler selon ce que le Conseil retiendra.

Premier scénario : censure totale des dispositions ZAN comme cavaliers législatifs. La trajectoire 2031 redevient celle de la loi 2023, sans tolérance de 20 %, sans exemption pour les projets industriels d'intérêt national majeur. Les collectivités et les exploitants reprennent leur planification sur l'architecture issue de la loi TRACE et des dispositifs ZAN 2025. Les SRADDET déjà ajustés avant novembre 2024 restent valides ; les SCoT (échéance février 2027) et les PLU/PLUi (échéance février 2028) poursuivent leur intégration sans nouvelle marge.

Deuxième scénario : censure partielle. Le Conseil pourrait par exemple retenir l'exemption des projets industriels comme suffisamment liée à l'objet de simplification économique, et censurer la dérogation de 20 % comme étrangère au champ. Ou l'inverse. Cette voie médiane serait cohérente avec une jurisprudence qui aime distinguer ce qui touche directement à la procédure des projets de ce qui modifie un objectif environnemental fixé par une loi à part entière.

Troisième scénario : validation intégrale. Si le Conseil considère que les dispositions ZAN s'inscrivent dans la logique de simplification des projets industriels et de libération du foncier économique, le texte entre en vigueur tel quel, et l'effet sur la trajectoire est immédiat. Les communes basculent dans le régime de tolérance de 20 % ; les data centers sortent du décompte 2021-2031.

En clair, les acteurs de l'aménagement opèrent en mai 2026 dans un brouillard juridique qui peut se dissiper d'un seul coup. Pour un opérateur soumis aux obligations ZFE et ZAN issues de la loi Climat et résilience, pour une intercommunalité qui finalise son PLUi, pour un porteur de projet industriel candidat au statut d'intérêt national majeur via une autorisation environnementale unique, la fenêtre d'incertitude est courte mais épaisse.

Je vais sortir un instant du dossier strictement juridique. La séquence parlementaire qui s'achève illustre une tension structurelle : à chaque échéance électorale ou conjoncture économique tendue, les objectifs environnementaux pluriannuels servent de variable d'ajustement, et l'instrument le plus rapide pour les ajuster est l'amendement glissé dans un texte qui ne leur est pas destiné. C'est précisément ce que l'article 45 cherche à empêcher, et c'est précisément ce que les saisines du 20 et du 28 avril demandent au Conseil constitutionnel de sanctionner.

Au-delà du résultat, deux observations restent valables quel que soit le sens de la décision.

D'abord, le ZAN reste structurellement constitutionnel sur le fond : la décision de Cambrai en 2024 l'a montré. La contestation actuelle ne porte pas sur l'objectif, mais sur la méthode législative employée pour l'atténuer.

Ensuite, la proposition de loi TRACE (Trajectoire de Réduction de l'Artificialisation Concertée avec les Élus), adoptée au Sénat en mars 2025, n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale en mai 2026. Le canal législatif dédié, qui aurait permis un débat en bonne et due forme sur la trajectoire, est ouvert mais inutilisé. Cette dimension d'évitement procédural pèsera implicitement dans l'appréciation du Conseil, même si elle ne figurera pas dans la motivation.

La décision tombera dans les prochains jours. Elle sera lisible immédiatement par les juristes ; ses effets concrets sur les documents de planification mettront en revanche plusieurs mois à se déployer, comme c'est la règle pour ce type de séquence à étages multiples.

• AEF Info : dispositions ZAN et ZFE au cœur des saisines devant le Conseil constitutionnel
• Banque des Territoires : socialistes et écologistes saisissent le Conseil constitutionnel
• Gossement Avocats : analyse juridique des modifications ZAN par la loi de simplification
• Parlons-politique : ZFE et ZAN, quand des cavaliers législatifs déclenchent le contrôle constitutionnel
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• CEREMA : la loi du 20 juillet 2023 adapte le cadre de mise en œuvre du ZAN
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• Vizea : réforme ZAN et loi TRACE, enjeux 2026