ETS 2 : le nouveau marché carbone européen pour le transport et le bâtiment

L'ETS 2 est le système d'échange de quotas d'émission que l'Union européenne déploie pour les secteurs du transport routier, du bâtiment et de la petite industrie. Si vous êtes fournisseur de carburants ou de combustibles fossiles en France, ce qui suit vous concerne directement : les obligations de surveillance et de déclaration ont commencé au 1er janvier 2025. Les enchères de quotas démarreront en 2028 (report confirmé par le Conseil de l'UE en novembre 2025). Voici ce qu'il faut retenir, étape par étape.

Ce qu'est l'ETS 2 et en quoi il diffère de l'ETS 1#

Le principe : un marché carbone « en amont »#

Le SEQE-UE 1, en vigueur depuis 2005, cible directement les grands émetteurs : centrales électriques, cimenteries, aciéries, raffineries, compagnies aériennes et maritimes. Ce sont les installations elles-mêmes qui doivent surveiller leurs émissions, acheter des quotas et en restituer chaque année. C'est un système « en aval » : l'obligation porte sur l'émetteur final.

Le SEQE-UE 2 fonctionne à l'inverse. C'est un système « en amont » (upstream). Les obligations ne portent pas sur les automobilistes, les propriétaires de logements ou les petites entreprises qui brûlent du fioul. Elles portent sur les entités qui mettent les carburants et combustibles fossiles à la consommation : les fournisseurs d'énergie, les entrepositaires agréés, les metteurs à la consommation de produits pétroliers et les fournisseurs de gaz naturel.

En France, concrètement, les entités réglementées sont les redevables de la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) pour les produits pétroliers et les redevables de la TICGN (taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel) pour le gaz. Ce sont les mêmes acteurs qui paient déjà les accises sur les énergies fossiles. L'ETS 2 ajoute une couche d'obligation : surveiller, déclarer, et à terme restituer des quotas d'émission proportionnels aux volumes mis à la consommation.

Pourquoi ce choix de l'amont#

Le choix d'un système en amont est pragmatique. Il serait impossible de soumettre des millions d'automobilistes et de propriétaires de logements à un système individuel de quotas. En ciblant les fournisseurs (quelques centaines d'entités en France), le système reste gérable administrativement tout en couvrant l'intégralité des émissions de CO2 des secteurs concernés. Le coût du carbone est ensuite répercuté dans le prix des carburants et des combustibles, ce qui crée un signal-prix pour l'ensemble de la chaîne.

Le mécanisme rappelle celui de la TGAP déchets, transposé aux émissions de CO2 : on taxe le producteur ou le distributeur, pas l'utilisateur final. La différence, c'est que l'ETS 2 repose sur un marché de quotas (prix variable, déterminé par l'offre et la demande) et non sur une taxe à taux fixe.

Le calendrier : ce qui est déjà en cours et ce qui arrive#

2025 : surveillance et plans de surveillance#

Depuis le 1er janvier 2025, les entités réglementées ont l'obligation de surveiller les quantités de produits énergétiques qu'elles mettent à la consommation et de calculer les émissions de CO2 correspondantes. Cette surveillance doit se faire conformément à un plan de surveillance approuvé par l'autorité compétente (la DGEC en France, Direction Générale de l'Énergie et du Climat).

Le plan de surveillance définit la méthodologie de calcul des émissions : nomenclature des flux de produits, facteurs d'émission, traitement des biocarburants et des bio-liquides (dont les émissions ne sont pas comptabilisées sous certaines conditions de durabilité). La DGEC a publié en 2024 la nomenclature des flux de produits applicable et organisé des webinaires de formation pour les entités concernées.

Pour les fournisseurs qui étaient déjà soumis à des obligations de déclaration au titre des accises sur les énergies, la charge administrative supplémentaire est réelle mais pas insurmontable. Les données sur les volumes mis à la consommation existent déjà. Ce qui est nouveau, c'est le passage de ces volumes à des émissions de CO2 vérifiées, avec une granularité par flux de produits.

2026 : première année complète de surveillance et vérification#

L'année 2026 est une année de surveillance complète. Les émissions de l'année 2026 devront être déclarées au plus tard le 31 mars 2027. Cette déclaration devra être vérifiée par un vérificateur accrédité, sur le modèle de ce qui existe déjà dans l'ETS 1 pour les installations industrielles.

C'est l'angle mort de la plupart des présentations du calendrier ETS 2 : la vérification par un tiers indépendant. Les entités réglementées doivent mandater un vérificateur (accrédité COFRAC en France) qui auditera leur déclaration d'émissions. Pour les entrepositaires agréés habitués à la fiscalité pétrolière mais pas aux audits environnementaux, c'est une compétence à acquérir ou à sous-traiter.

Quand j'ai organisé une session de travail sur l'ETS 2 avec des professionnels du secteur pétrolier en janvier 2026, la question qui revenait le plus souvent n'était pas technique. C'était : « qui sont les vérificateurs et combien ça coûte ? ». La réponse honnête : le marché de la vérification ETS 2 est encore en structuration en France. Les organismes accrédités pour l'ETS 1 (Bureau Veritas, SGS, DNV) étendent leur périmètre, mais la montée en charge va créer un goulot d'étranglement en 2027, quand toutes les entités réglementées devront faire vérifier leur déclaration en même temps.

2028 : début des enchères (report confirmé)#

Le Conseil de l'UE a confirmé le 5 novembre 2025, suivi par le Parlement européen le 13 novembre 2025, le report d'un an du lancement de l'ETS 2. Les enchères de quotas démarreront donc le 1er janvier 2028 (et non 2027 comme initialement prévu). Les entités réglementées devront acheter des quotas d'émission aux enchères organisées par la plateforme commune européenne. La restitution des quotas correspondant aux émissions de l'année 2028 est prévue au 31 mai 2029.

Ce report avait été demandé par la Pologne, la Slovaquie et la Hongrie, et soutenu par la France, l'Italie et la Roumanie. Il ne change rien aux obligations de surveillance et de déclaration, qui courent depuis le 1er janvier 2025. Point à ne pas sous-estimer : le report des enchères ne reporte pas la surveillance. La déclaration vérifiée sera exigée quoi qu'il arrive.

Le plafond de prix#

Pour éviter une flambée des prix du carbone qui se répercuterait trop brutalement sur les prix à la pompe et les factures de chauffage, un mécanisme de stabilité de prix est intégré à l'ETS 2. Si le prix du quota dépasse 45 euros par tonne de CO2 en euros constants 2020 (soit environ 55 euros en prix courants 2025), des quotas supplémentaires seront mis aux enchères pour faire baisser le cours. Ce mécanisme de stabilisation est en place jusqu'en 2029 au moins.

L'impact sur les prix : ce que ça va coûter#

Estimation pour les carburants#

Un quota ETS 2 à 45 euros la tonne de CO2 se traduit par environ 12 centimes par litre de gazole et 10 centimes par litre d'essence. C'est un ordre de grandeur, pas un chiffre exact (il dépend du facteur d'émission du carburant et du taux de répercussion par le fournisseur). Pour un automobiliste qui parcourt 15 000 km par an avec un véhicule diesel consommant 6 litres aux 100 km, cela représente environ 108 euros par an.

Ce n'est pas négligeable, mais c'est inférieur aux variations de prix du baril observées en 2022-2023. Le vrai sujet, ce n'est pas le montant absolu : c'est la prévisibilité. Contrairement aux fluctuations du pétrole, le signal-prix carbone est structurellement haussier à long terme. Les quotas disponibles diminuent chaque année, conformément au plafond d'émissions décroissant.

Estimation pour le chauffage#

Pour le gaz naturel, un quota à 45 euros la tonne de CO2 se traduit par environ 8 euros par MWh. Sur une consommation moyenne d'un logement de 12 000 kWh par an, cela représente environ 96 euros annuels. Pour le fioul domestique, l'impact est proportionnellement plus élevé du fait du facteur d'émission supérieur.

Le Fonds social pour le climat, financé par une partie des recettes des enchères ETS 2, a été conçu pour atténuer cet impact sur les ménages vulnérables. Les deux mécanismes sont liés : l'ETS 2 crée le coût, le FSC redistribue une partie des recettes. Ce prix carbone s'inscrit dans un continuum d'instruments fiscaux environnementaux, comme la TGAP sur les déchets, qui appliquent le même principe : tarifier l'externalité environnementale.

Ce que les entités réglementées doivent faire maintenant#

Si vous êtes entrepositaire agréé, fournisseur de gaz naturel ou metteur à la consommation de produits pétroliers en France, voici les étapes immédiates.

Premièrement, vérifier que votre plan de surveillance est déposé auprès de la DGEC et conforme à la nomenclature des flux de produits publiée. Deuxièmement, mettre en place les procédures internes de collecte de données et de calcul des émissions pour les années 2025 et 2026. Troisièmement, identifier un vérificateur accrédité et anticiper le mandat de vérification pour la déclaration 2026 (à soumettre avant le 31 mars 2027). Quatrièmement, intégrer dans vos projections financières le coût des quotas à partir de 2028 (report confirmé), sur la base d'un prix de 45 euros la tonne comme hypothèse de départ.

L'ETS 2 n'est pas un texte prospectif. La phase de surveillance est déjà en cours. Les entités qui découvriront leurs obligations en 2028 partiront avec un handicap sérieux, et les sanctions pour non-déclaration sont calquées sur celles de l'ETS 1 : lourdes et croissantes.