Circulaire 1er avril 2026 : PPE3 éolien terrestre appliqué

Comment fait-on atterrir sur les préfectures une trajectoire énergétique nationale qu'aucune loi n'a encore ratifiée ? La circulaire du 1er avril 2026 relative à la mise en œuvre de la troisième programmation pluriannuelle de l'énergie concernant l'éolien terrestre, publiée sous le numéro NOR TECR2609184C au Bulletin officiel du ministère de la Transition écologique le 14 avril 2026, tente précisément cet exercice. Elle est signée conjointement par le ministère de la Transition écologique et solidaire et par celui de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, ce qui n'est pas anodin : le sujet éolien se joue autant dans les arrêtés préfectoraux d'autorisation que dans les documents d'urbanisme communaux. Pour bien comprendre la portée réelle de ce texte d'application, il faut le replacer dans une séquence juridique longue, démarrée en 2023 avec la loi APER et qui n'est toujours pas stabilisée en 2026.

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite loi APER, a introduit un mécanisme nouveau : les zones d'accélération des énergies renouvelables (ZAEnR), codifiées à l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie. Le principe est simple sur le papier : chaque commune est invitée à identifier, sur son territoire, des zones où elle souhaite voir s'implanter des projets renouvelables. Le préfet de département puis le Comité régional de l'énergie valident ou amendent ces propositions. À partir du 31 décembre 2027, ces zones devront contribuer à atteindre les objectifs de la PPE.

Le décret n° 2026-76 du 12 février 2026, publié au Journal officiel du 13 février 2026, est venu fixer ces objectifs quantifiés pour la période. Pour l'éolien terrestre, la cible est de trente et un gigawatts en 2030, puis d'une fourchette de trente-cinq à quarante gigawatts en 2035. Selon Boralex, qui a décortiqué la trajectoire, cela représente une production attendue d'environ soixante-huit térawattheures en 2030 et d'une fourchette de quatre-vingts à quatre-vingt-onze térawattheures en 2035. La base de départ est connue : au 31 décembre 2025, le Service des données et études statistiques (SDES) recensait 24,1 gigawatts d'éolien terrestre installés en France, avec 1,4 gigawatt de nouvelles capacités raccordées en 2025 et 13,6 gigawatts supplémentaires en file d'attente de raccordement. Cette même année, l'éolien a couvert 10,9 % de la consommation électrique française.

Pour passer de 24,1 gigawatts installés à 31 gigawatts en quatre ans, il faut raccorder en moyenne 1,7 gigawatt par an, soit un rythme supérieur à celui de 2025. C'est cet effort que la circulaire du 1er avril 2026 demande aux préfets de soutenir.

Le texte de la circulaire lui-même n'est pas exposé intégralement au format PDF sur le portail du Bulletin officiel, mais plusieurs orientations structurantes peuvent être rattachées au décret PPE3 qu'elle met en œuvre et aux annonces gouvernementales du début avril 2026. Trois axes structurent l'action de l'État déconcentré.

Le premier axe est la priorité donnée au renouvellement des parcs existants, que l'on appelle en pratique le repowering. Le décret PPE3 mandate explicitement de privilégier cette voie, selon l'analyse publiée par le Cabinet Gossement Avocats en mars 2026. La logique est évidente : remplacer des aérogénérateurs anciens par des machines plus puissantes sur un site déjà équipé, déjà raccordé au réseau et déjà accepté localement, offre un ratio gigawatts gagnés par hectare bien supérieur à une implantation ex nihilo. À cela s'ajoute, pour encadrer ce renouvellement, une circulaire spécifique du 20 mars 2026 (NOR TECP2607506C), signée par Monique Barbut et Mathieu Lefèvre, qui demande aux préfets de répondre dans un délai maximal de deux mois aux demandes d'appréciation des projets de renouvellement. Le préfet apprécie alors si les modifications portées au parc (hauteur, puissance, implantation des machines) constituent ou non une modification substantielle au sens du droit des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

Rappelons à ce stade que l'éolien terrestre relève de la rubrique 2980 de la nomenclature ICPE, créée par le décret n° 2011-984 du 23 août 2011. Tout aérogénérateur dont la hauteur du mât et de la nacelle au-dessus du sol est supérieure ou égale à cinquante mètres est soumis au régime d'autorisation (A-6). Les machines comprises entre douze et cinquante mètres relèvent de l'autorisation si la puissance totale du site est d'au moins vingt mégawatts, de la simple déclaration en dessous. Cette architecture reste le socle de la procédure administrative pour tout projet, qu'il s'agisse d'une création ou d'un renouvellement.

Le deuxième axe est la relance des appels d'offres d'achat d'électricité, annoncée le 2 avril 2026 par Roland Lescure, ministre de l'Économie et de l'Énergie, et Maud Bregeon, ministre déléguée à l'Énergie, à l'occasion d'un déplacement en Vendée. La première période porte sur un volume de huit cents mégawatts pour l'éolien terrestre, programmée en mai 2026. Une condition d'accès est posée : seuls les projets ayant déjà obtenu leur autorisation environnementale pourront candidater. Autrement dit, l'État tire parti du stock de projets matures mais gelés faute de tarif de rachat, plutôt que d'attendre qu'une vague nouvelle de dossiers soit instruite.

Le troisième axe est un plafonnement des soutiens publics. Le décret PPE3 limite jusqu'au 31 décembre 2028 les taux de soutien public pour l'éolien terrestre aux niveaux du décret du 21 avril 2020, selon le Cabinet Simon Associés. En clair, même si l'inflation, le coût des matériaux et les taux d'intérêt ont sensiblement évolué depuis 2020, l'État ne relève pas la rémunération garantie avant 2029. C'est un arbitrage budgétaire explicite, qui pèsera inévitablement sur l'équilibre financier des projets les plus exposés (sites ventés mais coûteux à raccorder, parcs de petite taille sans effet d'échelle).

La circulaire du 1er avril 2026 s'appuie sur le dispositif des zones d'accélération. Sauf que, deux ans et demi après la promulgation de la loi APER, le bilan du dispositif est inégal selon la filière concernée.

Le cabinet UNITe, qui suit les déploiements ENR, relevait fin 2024 que 641 000 ZAEnR potentielles avaient été remontées par les communes. Environ la moitié d'entre elles avait été validée par les préfectures et les Comités régionaux de l'énergie, et en novembre 2024 environ un tiers des communes seulement s'étaient engagées dans le processus. Autrement dit, la dynamique de cartographie locale est réelle mais très inégale. La ventilation par filière raconte l'essentiel : 70 % des zones validées concernent le solaire photovoltaïque en toiture, une technologie peu contestée localement, économiquement viable et rapide à installer. À l'opposé, selon un bilan publié en avril 2025 par GreenUnivers, seule 1 % des zones d'accélération validées est consacrée à l'éolien terrestre.

Ce chiffre mérite qu'on s'y attarde. Il signifie que le mécanisme imaginé par le législateur en 2023 pour faciliter l'acceptation locale de l'éolien a, dans les faits, peu fonctionné pour cette filière précise. Les communes préfèrent flécher leurs ZAEnR vers le photovoltaïque, dont l'impact paysager et sonore est nul, plutôt que vers les éoliennes dont les recours contentieux ont fait la réputation. Or la PPE3 demande 31 gigawatts d'éolien terrestre en 2030. Quelque chose ne colle pas entre l'outil (ZAEnR faiblement éolien) et la cible (cap éolien terrestre ambitieux).

C'est d'ailleurs un des points de friction soulevés par les opposants à la trajectoire. Un enseignant en droit public que j'ai eu en master m'avait expliqué, à propos d'un autre dossier énergétique, qu'un mécanisme volontariste fondé sur le volontarisme local ne peut pas, par construction, dépasser l'acceptation locale. Cette leçon s'applique assez directement ici : on ne fera pas émerger 1,7 gigawatt d'éolien terrestre par an en s'appuyant sur 1 % de zones prioritaires validées.

La circulaire du 1er avril 2026 s'applique dans un environnement juridique qui n'est pas totalement stabilisé, et c'est sans doute le point le plus important à retenir pour un porteur de projet ou un juriste d'entreprise.

L'article L. 100-1 A du code de l'énergie, introduit par la loi relative à l'énergie et au climat du 8 novembre 2019, pose un principe clair : les objectifs de la politique énergétique nationale sont fixés par la loi. Or la PPE3 a été arrêtée par un décret, pas par une loi. Plusieurs sources juridiques, dont le Cabinet Simon Associés et le média spécialisé TRM24, estiment que le décret n° 2026-76 a été pris "en l'absence de toute base légale" en ce qui concerne la fixation des volumes objectifs. Le cabinet Simon Associés relève explicitement que "l'article L. 100-1 A du code de l'énergie exige qu'une loi détermine les objectifs énergétiques". En pratique, le gouvernement a choisi de passer par voie réglementaire après l'échec des débats parlementaires autour d'une loi de programmation énergie-climat, un choix que 164 sénateurs ont publiquement contesté en demandant au Premier ministre de déposer un projet de loi plutôt qu'un décret.

Cette fragilité juridique n'est pas théorique. L'association Contribuables Associés a saisi le Conseil d'État le 26 février 2026, par une requête enregistrée sous le numéro 344 800, aux fins d'annulation du décret PPE3. L'association estime, dans sa communication du 4 mars 2026, que le soutien public aux énergies renouvelables programmé sur la trajectoire se situerait entre 80,3 et 117,3 milliards d'euros d'ici 2060. Ce chiffrage est contestable et émane d'une partie ouvertement opposée à la filière, il faut donc le citer comme une estimation de Contribuables Associés dans le cadre de leur recours et non comme une évaluation consensuelle. Mais la question de fond reste entière : si le Conseil d'État venait à annuler le décret pour défaut de base légale, la circulaire d'application du 1er avril 2026 se retrouverait orpheline, et avec elle les huit cents mégawatts d'appel d'offres de mai 2026.

C'est là que se complique mon analyse. J'ai plus de mal à évaluer l'issue du contentieux que la cohérence interne du texte, parce que la jurisprudence du Conseil d'État sur l'articulation entre loi-cadre et décret d'application en matière énergétique est relativement récente et pas entièrement prévisible. Ce que l'on peut dire, en revanche, c'est que le gouvernement a anticipé un durcissement du contentieux en adoptant, dès le 21 avril 2026, le décret n° 2026-302 qui réforme l'instruction contentieuse des recours contre les projets éoliens (analyse complète en sources ci-dessous). Ce texte retire aux tribunaux administratifs la compétence en premier ressort pour les recours contre les autorisations environnementales éoliennes, et la confie directement aux cours administratives d'appel en premier et dernier ressort, avec un délai de jugement plafonné à dix mois (article R. 77-16-3). Le recours administratif préalable ne proroge plus le délai contentieux. En d'autres termes, un projet autorisé aujourd'hui connaîtra son sort contentieux en un peu moins d'un an, contre plusieurs années auparavant.

Pour un développeur éolien, un juriste d'entreprise énergie ou un élu local, plusieurs échéances méritent d'être notées.

La première période des appels d'offres éolien terrestre ouvre en mai 2026 avec un volume de huit cents mégawatts. La condition d'éligibilité (autorisation environnementale déjà obtenue) est déterminante : elle favorise les projets déjà avancés dans la procédure ICPE et écarte mécaniquement ceux qui n'ont pas encore purgé les recours. Un parallèle avec le photovoltaïque : l'État parie sur le stock plutôt que sur le flux.

Le Conseil d'État doit se prononcer sur la requête 344 800 de Contribuables Associés. Le calendrier d'instruction n'est pas public mais l'issue est surveillée par l'ensemble de la filière. Un rejet confortera la trajectoire ; une annulation imposerait sans doute une loi de programmation énergétique dans l'année, avec un délai d'application de plusieurs trimestres.

Les révisions simplifiées de la PPE3 prévues à horizon 2027 seront l'occasion de mesurer l'écart entre trajectoire et réalité. Si les ZAEnR valident encore 1 % d'éolien dans dix-huit mois, la cohérence du dispositif se posera de façon aiguë.

Enfin, l'impact du nouveau régime contentieux du décret n° 2026-302 commencera à se lire statistiquement. Les cours administratives d'appel devront absorber le flux, les délais de dix mois devront être tenus, et les décisions rendues en premier et dernier ressort devront l'être dans des conditions d'examen sérieuses, sans quoi le risque constitutionnel ou conventionnel redeviendrait prégnant.

Un porteur de projet qui démarre un dossier aujourd'hui doit intégrer cet environnement à la fois plus rapide (contentieux accéléré) et plus incertain (base légale PPE3 contestée), en privilégiant autant que possible le repowering de parcs existants plutôt que les sites nouveaux, et en s'assurant que ses emprises s'inscrivent dans une ZAEnR validée. C'est sans doute la grille de lecture la plus opérationnelle qu'on puisse tirer de la circulaire du 1er avril 2026. Pour approfondir, la synthèse de la SNBC 3 éclaire la cohérence entre objectifs climat et trajectoire énergétique, tandis que l'étude d'impact environnemental demeure le document pivot de toute demande d'autorisation éolienne.

• Notice de la circulaire NOR TECR2609184C du 1er avril 2026, Bulletin officiel du ministère de la Transition écologique : bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr
• Décret n° 2026-76 du 12 février 2026 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie, Légifrance : legifrance.gouv.fr
• Analyse du décret PPE3 par le Cabinet Gossement Avocats : gossement-avocats.com
• Fragilités juridiques du décret PPE3, Cabinet Simon Associés : simonassocies.com
• Tableau de bord éolien quatrième trimestre 2025, SDES : statistiques.developpement-durable.gouv.fr
• Rubrique 2980 de la nomenclature ICPE, AIDA/INERIS : aida.ineris.fr
• Circulaire du 20 mars 2026 relative à l'appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens, AIDA : aida.ineris.fr
• Annonce de la relance des appels d'offres ENR, Banque des Territoires : banquedesterritoires.fr
• Recours Contribuables Associés au Conseil d'État contre le décret PPE3 : contribuablesassocies.org
• Décret n° 2026-302 du 21 avril 2026 sur le contentieux éolien, analyse Gossement Avocats : gossement-avocats.com
• Bilan ZAEnR deux ans après la loi APER, UNITe : unit-e.fr
• "Seulement 1 % des zones d'accélération validées sont consacrées à l'éolien terrestre", GreenUnivers : greenunivers.com
• PPE3, feuille de route énergie France, Boralex : fr.boralex.com
• "La PPE3 passée par décret", TRM24 : trm24.fr