PAR 7 nitrates : obligations agricoles 2024-2027

Pourquoi un agriculteur installé depuis vingt ans dans l'Aisne, qui n'a jamais changé ses pratiques de fertilisation, se retrouve-t-il en infraction depuis août 2024 ? Parce que le septième programme d'actions régional nitrates est entré en vigueur, et qu'il a durci des règles que beaucoup croyaient stabilisées. La réponse courte : le PAR 7 impose de nouvelles contraintes sur la couverture des sols, les plans de fumure et les zones d'actions renforcées, avec un dispositif de contrôle élargi à cinq autorités distinctes. C'est cette mécanique que je vais détailler ici.

Le programme d'actions national nitrates de septième génération (PAN 7), fixé par l'arrêté du 30 janvier 2023 modifiant l'arrêté du 19 décembre 2011, est entré en vigueur le 1er janvier 2024. Chaque région métropolitaine (treize au total) décline ensuite son propre programme d'actions régional, le PAR 7, avec des dates d'entrée en vigueur échelonnées entre juillet et septembre 2024. En Hauts-de-France, par exemple, l'arrêté du 30 juillet 2024 a rendu le PAR 7 applicable au 1er août 2024.

Le socle commun reste le plafond de 170 kg d'azote issu d'effluents d'élevage par hectare et par an, à l'échelle de l'exploitation. Mais le PAR 7 renforce trois piliers opérationnels :

• Le plan prévisionnel de fumure doit être finalisé avant le 30 mars pour les cultures principales (colza, céréales, tournesol, maïs, betterave, pomme de terre, sorgho). Il ne s'agit plus d'un document « à tenir à disposition » mais d'un outil de pilotage que les contrôleurs examinent de plus en plus systématiquement.
• La couverture hivernale des sols (dispositif CIPAN/CINE) devient plus contraignante : intercultures longues d'au moins huit semaines, courtes d'au moins un mois, avec une implantation exigée au plus tard le 30 septembre. L'objectif est de piéger l'azote résiduel avant qu'il ne rejoigne les nappes.
• Les bandes enherbées de cinq mètres le long des cours d'eau et des plans d'eau de plus de dix hectares restent obligatoires, mais leur respect est désormais contrôlé conjointement avec les obligations de conditionnalité PAC.

J'ai accompagné un groupe d'étudiants en master gestion des milieux naturels sur une exploitation céréalière en Picardie l'an dernier. Le responsable nous a montré son cahier d'enregistrement des pratiques, mis à jour après chaque épandage. Il faisait ça depuis des années, bien avant que ce soit formellement exigé par le PAR 7. Sa remarque m'a marqué : « Le problème, c'est pas ceux qui font le cahier, c'est ceux qui ne savent même pas qu'il existe. »

La directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 impose aux États membres de désigner des zones vulnérables aux nitrates et de les réviser tous les quatre ans. En France, ces zones couvrent 73 % de la surface agricole, soit environ 225 000 exploitations. L'extension de 2021 a ajouté 1,6 million d'hectares et 23 490 exploitations supplémentaires. Certaines régions, comme les Hauts-de-France, sont classées intégralement en zone vulnérable depuis cette date.

À l'intérieur de ces zones, le PAR 7 crée ou maintient des zones d'actions renforcées (ZAR) autour des captages d'eau potable où la concentration en nitrates dépasse 50 mg/l, ou se situe entre 40 et 50 mg/l avec une tendance à la hausse. Dans ces périmètres, les obligations supplémentaires varient d'une région à l'autre (c'est le principe même du PAR : adapter les mesures au contexte local), mais elles incluent généralement des restrictions d'épandage plus sévères et des exigences accrues de couverture végétale.

Sur ce point, je dois reconnaître que la logique m'échappe parfois. On a un cadre national (le PAN) censé harmoniser, treize déclinaisons régionales (les PAR) censées adapter, et des ZAR à l'intérieur des zones vulnérables qui ajoutent encore une couche. Pour un exploitant situé à cheval sur deux régions avec un captage ZAR à proximité, identifier précisément ses obligations relève du parcours d'obstacles administratif. Les chambres d'agriculture font un travail considérable de vulgarisation, mais la complexité structurelle du dispositif reste un frein à la conformité spontanée.

L'épandage de fertilisants azotés (organiques et minéraux) est interdit sur les sols gelés, enneigés ou inondés. Cette règle existait avant le PAR 7, mais elle est désormais assortie d'un contrôle renforcé.

Les calendriers d'épandage précis varient d'une région à l'autre et selon le type de fertilisant (fumier, lisier, engrais minéral). C'est un point sur lequel je refuse de donner un tableau national : ce serait trompeur, parce que les dates diffèrent réellement entre, disons, la Bretagne et l'Occitanie. Chaque arrêté préfectoral PAR 7 fixe ses propres fenêtres. L'exploitant doit se référer à l'arrêté de sa région, pas à un résumé générique.

Ce que le PAN 7 fixe de manière uniforme, en revanche, c'est l'obligation de disposer d'une capacité de stockage des effluents d'élevage suffisante pour couvrir les périodes d'interdiction d'épandage. Le dimensionnement exact dépend là encore du PAR régional et du type d'élevage, mais le principe est national : pas de stockage suffisant, pas d'autorisation d'épandage.

Cinq autorités sont habilitées à contrôler le respect des programmes d'actions nitrates : la DRAAF (direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt), la DDPP (direction départementale de la protection des populations), l'OFB (office français de la biodiversité), la DDT (direction départementale des territoires) et l'ASP (agence de services et de paiement, pour le volet conditionnalité PAC).

Les sanctions sont de deux ordres. D'abord administratives : mise en demeure, consignation de sommes, travaux d'office. Ensuite pénales, sur le fondement des articles L.251-20 à L.251-21 du Code rural. S'y ajoutent les réductions d'aides PAC au titre de la conditionnalité, qui peuvent représenter des montants significatifs pour les exploitations dépendantes des subventions européennes.

(En formation, quand j'aborde la question des sanctions, les réactions sont toujours les mêmes : les étudiants trouvent le système disproportionné pour les petits exploitants et trop indulgent pour les gros. Ils n'ont pas tort sur le déséquilibre perçu, même si le droit ne distingue pas formellement la taille de l'exploitation.)

La France entretient un rapport conflictuel avec la Commission européenne sur la question des nitrates. L'historique contentieux est éloquent : affaires C-266/99 en 2001, C-258/00 en 2002, C-193/12 en 2013. En 2014, la Cour de justice de l'Union européenne a condamné la France dans l'affaire C-237/12 pour insuffisance des mesures de lutte contre la pollution des eaux par les nitrates.

Et ça continue. Le 24 avril 2025, la Commission européenne a saisi la CJUE d'un nouveau recours contre la France (affaire C-154/25), estimant que les programmes d'actions restent insuffisants pour atteindre les objectifs de la directive. Ce recours vise directement l'efficacité des PAR en vigueur, y compris les plus récents.

Ce contentieux récurrent explique en partie le durcissement progressif des programmes d'actions. Chaque nouvelle génération (on en est à la septième) tente de répondre aux griefs de la Commission sans pour autant bouleverser les pratiques agricoles du jour au lendemain. Le résultat, c'est un dispositif qui s'épaissit à chaque cycle sans que personne ne soit pleinement satisfait : ni Bruxelles, qui estime que la France traîne les pieds, ni les agriculteurs, qui subissent des contraintes croissantes, ni les associations environnementales, qui jugent les mesures encore insuffisantes au regard de l'état des eaux souterraines.

Le PAR 7 n'est pas une révolution. C'est un tour de vis supplémentaire dans un dispositif qui se complexifie depuis trente ans, depuis la transposition de la directive 91/676/CEE. Pour les 225 000 exploitations concernées, la priorité immédiate est de vérifier la conformité de leur plan de fumure, de leur couverture hivernale et de leur cahier d'enregistrement avec les exigences spécifiques de leur PAR régional. Les enjeux fiscaux liés aux engrais azotés et les obligations liées aux arrêtés sécheresse s'ajoutent à ce tableau déjà chargé.

Le prochain rendez-vous, c'est la révision quadriennale des zones vulnérables, imposée par la directive. Et si l'affaire C-154/25 aboutit à une nouvelle condamnation, le PAR 8 pourrait arriver plus vite que prévu, avec des obligations encore plus strictes.

• Arrêté du 30 janvier 2023, Programme d'actions national nitrates (PAN 7)
• Arrêté du 30 janvier 2023, Programmes d'actions régionaux nitrates (PAR)
• DRAAF Pays de la Loire, 7ème programme d'actions national nitrates
• Chambres d'agriculture, Directive nitrates
• Gossement Avocats, Recours C-154/25 contre la France