VLE eau et IED : le durcissement que personne ne mesure

Quand on enseigne le droit des ICPE, il y a une question qui revient à chaque promotion : « Les valeurs limites d'émission dans l'eau, c'est la directive qui les fixe ou les BREF ? » La réponse, en apparence simple, cache un piège conceptuel que la directive (UE) 2024/1785 vient de rendre beaucoup plus concret. Car le vrai sujet n'est pas le chiffre en milligrammes par litre. Le vrai sujet, c'est le mécanisme qui oblige l'exploitant à appliquer le niveau le plus strict, et ce mécanisme vient de changer de nature.

Pour comprendre ce qui se durcit, il faut d'abord comprendre ce qui existait. La directive IED de 2010 (2010/75/UE) reposait déjà sur un principe clair : les valeurs limites d'émission (VLE) fixées dans les autorisations d'exploitation ne peuvent pas être moins strictes que les niveaux d'émission associés aux meilleures techniques disponibles (les BAT-AEL). Ces niveaux sont définis dans les conclusions des BREF, ces documents de référence élaborés à Séville par le Bureau européen IPPC, un processus qui prend entre quatre et six ans par secteur industriel.

En théorie, le système fonctionnait. En pratique, les autorités compétentes disposaient de marges de manœuvre considérables. Plusieurs points sont à retenir :

• Les BAT-AEL s'expriment en fourchettes (valeur basse et valeur haute), et l'autorité pouvait fixer la VLE n'importe où dans cette fourchette
• Les dérogations étaient possibles pour des raisons « géographiques ou techniques locales », une formulation suffisamment vague pour couvrir beaucoup de situations
• Les rejets indirects (vers une station de traitement des eaux usées urbaines) étaient souvent traités avec moins de rigueur que les rejets directs en milieu naturel
• Le contrôle de conformité reposait largement sur l'autosurveillance de l'exploitant, via le dispositif RSDE et le portail GIDAF

Le résultat : des écarts significatifs entre États membres dans la fixation des VLE pour des installations comparables. Un site chimique allemand et un site chimique français du même secteur, traitant les mêmes substances, pouvaient fonctionner avec des VLE très différentes. La Commission européenne a documenté ces écarts dans son étude d'impact de 2022.

L'obligation de fixer les VLE au niveau le plus strict des BAT-AEL#

C'est le changement fondamental, et il est plus radical qu'il n'y paraît. La directive révisée impose que les VLE soient fixées « au niveau le plus strict » compatible avec les BAT-AEL. Concrètement, cela signifie que l'autorité compétente ne peut plus se contenter de viser la fourchette haute des conclusions MTD. Elle doit viser la fourchette basse, sauf justification documentée et publique.

Pour un exploitant qui avait obtenu des VLE calées sur la fourchette haute, c'est un durcissement immédiat lors du prochain réexamen de son autorisation. Pas parce qu'un nouveau seuil en milligrammes par litre a été créé, mais parce que le curseur se déplace mécaniquement vers le bas dans la fourchette existante.

Les dérogations : un couloir qui se rétrécit#

La directive 2010/75/UE permettait des dérogations aux BAT-AEL dans des cas définis. La directive 2024/1785 maintient ce principe mais le restreint sur un point capital : la dérogation est désormais interdite si elle entraîne une déplétion de la ressource en eau. C'est une nouveauté dans le dispositif.

En pratique, dans les bassins versants déjà en stress hydrique (et la France en compte de plus en plus), obtenir une dérogation aux VLE pour les rejets aqueux deviendra quasi impossible. L'autorité devra démontrer que la dérogation n'aggrave pas la situation de la ressource. Dans un cours que je donnais en février sur les autorisations environnementales, un ingénieur de la DREAL m'a fait remarquer que cette clause allait « tuer » la plupart des demandes de dérogation dans le Sud-Est. Je ne suis pas sûr qu'il exagère.

Les rejets indirects sous contrôle renforcé#

Un point technique que peu de commentateurs relèvent : la directive précise que les VLE applicables aux rejets indirects (ceux qui transitent par une station de traitement des eaux usées avant d'atteindre le milieu naturel) ne doivent pas avoir pour effet d'augmenter la charge polluante dans le milieu récepteur final. La formulation semble évidente, pourtant elle comble un vide. Jusqu'ici, un exploitant pouvait arguer que son rejet, dilué dans le flux de la STEU, ne posait pas de problème au milieu. La directive coupe court à cet argument en imposant une évaluation de l'impact cumulé.

C'est un changement qui affectera particulièrement les installations raccordées à des STEU déjà sous pression, notamment celles qui devront mettre en place le traitement quaternaire d'ici 2045.

Les installations relevant de la directive IED représentent environ vingt pour cent des émissions polluantes réglementées vers les eaux en Europe. Depuis la directive IED de 2010, les rejets de métaux lourds dans l'eau ont diminué d'environ cinquante pour cent. C'est un résultat tangible, mais insuffisant au regard des objectifs de la directive cadre sur l'eau, qui fixe l'échéance de bon état écologique à 2027, une échéance que la France ne respectera pas pour la majorité de ses masses d'eau.

Les substances déclassantes en France (mercure, HAP, PFAS, pesticides) proviennent en partie de rejets industriels, directs ou indirects. Resserrer le mécanisme d'autorisation pour que les VLE soient effectivement calées sur les meilleures techniques, et non sur un compromis politique local, est la suite logique d'un système qui a prouvé ses limites.

L'argument le plus fort en faveur du durcissement tient dans un chiffre : en 2022, seulement quarante-quatre pour cent des eaux de surface françaises étaient en bon état écologique, et quarante-quatre pour cent en bon état chimique. La marge pour la complaisance réglementaire n'existe plus.

Le problème n'est pas l'objectif, c'est le rythme. La directive 2024/1785 donne aux exploitants trois niveaux de délai pour se conformer : quatre ans standard après publication des nouvelles conclusions MTD, huit ans avec un plan de transformation validé, et douze ans comme plafond absolu (soit août 2036 pour les obligations les plus anciennes). Pour les installations qui n'ont pas encore de plan de transformation, le dépôt doit intervenir avant le 30 juin 2030.

Sauf que l'élaboration d'un BREF prend entre quatre et six ans. Le BREF STM (Surface Treatment of Metals), dont le premier brouillon a été publié le 16 février 2025, cible le chrome VI, les PFAS et le cadmium. Pour les installations du traitement de surface, les nouvelles BAT-AEL ne seront pas connues avant 2028 au mieux. L'exploitant doit donc investir dans la mise en conformité sans connaître encore les cibles finales. C'est un pari technique et financier qui met sous pression les directions industrielles.

En France, environ six mille neuf cent cinquante installations relèvent de la directive IED, dont trois mille quatre cents élevages. Les installations industrielles (environ trois mille cinq cent cinquante) devront chacune adapter leur autorisation d'exploitation. Les bureaux d'études sont déjà saturés par les dossiers CSRD, les plans de transformation IED viendront s'ajouter à la file d'attente.

La sanction à trois pour cent du chiffre d'affaires#

La directive impose aux États membres de prévoir, pour les infractions les plus graves, un montant maximal de sanction atteignant au minimum trois pour cent du chiffre d'affaires annuel réalisé dans l'Union européenne. C'est le même mécanisme que le RGPD (quatre pour cent du CA mondial) : on indexe la sanction sur la capacité financière de l'entreprise, pas sur un barème fixe qui devient dérisoire pour les grands groupes.

En droit français des ICPE, les amendes administratives actuelles plafonnent à des montants que les grands groupes intègrent comme un coût d'exploitation parmi d'autres. Le trois pour cent du CA change complètement l'analyse de risque. Pour un groupe industriel réalisant un milliard d'euros de chiffre d'affaires en Europe, le risque maximal passe de quelques dizaines de milliers d'euros à trente millions.

Le droit à indemnisation pour dommages sanitaires#

L'article 79a de la directive consacre, pour la première fois en droit environnemental européen, un droit à indemnisation pour les personnes ayant subi des dommages sanitaires liés à des infractions à la réglementation IED. ClientEarth a qualifié cette disposition de « première » dans l'histoire du droit environnemental de l'Union.

Les États membres devront mettre en place des procédures permettant l'exercice effectif de ce droit. En combinaison avec l'accès élargi à la justice (Convention d'Aarhus), cela ouvre un front contentieux nouveau pour les exploitants. Les associations environnementales pourront non seulement contester les autorisations, mais aussi accompagner les riverains dans des actions en indemnisation.

L'audit EMS obligatoire#

La directive impose un premier audit du système de management environnemental (EMS) au plus tard le 1er juillet 2027, puis un audit tous les trois ans. Pour les installations déjà certifiées ISO 14001 ou EMAS, l'exercice sera familier. Pour les autres, c'est une charge nouvelle qui suppose la structuration complète d'un système documentaire, d'indicateurs de performance et de processus d'amélioration continue.

La surveillance des eaux souterraines#

La fréquence de surveillance des eaux souterraines est ramenée à un contrôle tous les quatre ans, contre cinq ans auparavant. Ce raccourcissement d'un an peut sembler anodin, mais il augmente les coûts d'analyse cumulés sur la durée de vie d'une autorisation. Les polluants ciblés renvoient à l'annexe II du règlement 166/2006 (E-PRTR), soit un panel large de substances.

La déclaration au portail industriel européen#

La première déclaration au nouveau portail industriel européen (IEP) est prévue pour 2028. Ce portail remplacera l'actuel registre E-PRTR et centralisera les données d'émissions, de performance environnementale et d'autorisation de toutes les installations IED. La transparence accrue servira autant le contrôle citoyen que la comparaison entre installations d'un même secteur.

Le durcissement du mécanisme des VLE eau par la directive 2024/1785 est structurellement justifié. Le système précédent laissait trop de marge aux autorités compétentes et créait des distorsions entre États membres. Caler les VLE sur la fourchette basse des BAT-AEL, interdire les dérogations en zone de stress hydrique, soumettre les rejets indirects à une évaluation d'impact cumulé : ce sont des corrections nécessaires d'un dispositif qui, en treize ans d'application, a montré ses failles.

Mais je mesure aussi le risque d'un système qui demande aux exploitants d'investir massivement sans connaître encore les cibles finales de certains BREF. Le calendrier est ambitieux, peut-être trop, surtout pour les PMI qui n'ont ni les moyens ni les compétences internes pour piloter simultanément un plan de transformation, un audit EMS et une refonte de leur autosurveillance. La transposition française, attendue avant le 1er juillet 2026, devra être particulièrement attentive aux dispositifs d'accompagnement, sous peine de transformer un progrès environnemental en crise industrielle.

Sur le fond, je pense que la Commission européenne a tiré les bonnes leçons de treize ans d'IED. Sur la forme, l'empilement réglementaire (IED 2.0, DERU révisée, RSDE, PFAS, DCE) crée une complexité que même les services déconcentrés de l'État peinent à digérer. Quand on superpose toutes ces obligations sur le bureau d'un responsable environnement de site, la question n'est plus de savoir si le cadre est bon, elle est de savoir si quelqu'un peut encore le suivre.

• Directive (UE) 2024/1785 du 24 avril 2024, modifiant la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles. EUR-Lex
• Commission européenne, Revised Industrial Emissions Directive comes into effect (2 août 2024). ec.europa.eu
• INERIS/AIDA, Directive relative aux émissions industrielles (IED) : présentation et transposition. aida.ineris.fr
• ClientEarth, The first compensation right in EU environmental law (2024). clientearth.org
• INERIS, Directive IED, BREF et MTD : caractérisation. ineris.fr
• Reglementation-environnement.com, Directive cadre sur l'eau (DCE) : objectifs 2027. reglementation-environnement.com