Médiation environnementale : alternative crédible au contentieux ICPE ?

Pourquoi deux voisins d'une usine Seveso, confrontés aux mêmes nuisances olfactives, choisiraient-ils des voies de résolution diamétralement opposées, l'un déposant un recours devant le tribunal administratif, l'autre acceptant une médiation proposée par le préfet ? La question n'est pas rhétorique. Elle touche un angle mort du droit des installations classées : la place réelle de la médiation dans un contentieux où le juge administratif dispose de pouvoirs étendus, allant jusqu'à modifier les prescriptions imposées à l'exploitant.

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 (dite "Justice du XXIe siècle") a introduit la médiation dans le code de justice administrative, aux articles L213-1 et suivants. L'article L213-1 définit la médiation comme un processus structuré par lequel un tiers neutre tente de rapprocher les parties pour qu'elles trouvent elles-mêmes une solution à leur différend. Le décret n° 2017-566 du 18 avril 2017 en fixe la partie réglementaire.

Deux voies coexistent. La médiation à l'initiative des parties, dite volontaire, qui peut intervenir avant ou pendant l'instance. Et la médiation ordonnée par le juge en cours d'instance, prévue par l'article L213-7, qui suppose l'accord des parties. Les chiffres du Conseil d'État donnent une idée de la montée en charge : depuis la mise en place du dispositif, on recense plus de quatre mille médiations volontaires, avec un taux de réussite de 54 % en 2021. Les médiations préalables obligatoires expérimentales affichent un taux d'accord de 76 %, mais elles couvrent la fonction publique et les litiges Pôle Emploi. Pas les ICPE.

C'est là qu'il faut être précis. La médiation préalable obligatoire ne s'applique pas au contentieux des installations classées. Un exploitant mis en demeure par la DREAL, un riverain contestant un arrêté préfectoral d'autorisation : aucun des deux n'est contraint de passer par la médiation avant de saisir le tribunal. La voie reste volontaire, ce qui change tout.

Le tribunal administratif du lieu de l'installation est compétent en première instance pour les litiges ICPE. Le recours de l'exploitant contre une mise en demeure ou un arrêté de prescriptions complémentaires doit être exercé dans un délai de deux mois. Pour les tiers (riverains, associations), ce délai est porté à quatre mois.

Ce que beaucoup ignorent : le contentieux ICPE relève du plein contentieux. Le juge ne se contente pas d'annuler ou de valider une décision. Il peut modifier les prescriptions techniques imposées à l'exploitant, substituer des mesures différentes, adapter les conditions d'exploitation. Ce pouvoir est atypique dans le contentieux administratif et il explique, en partie, pourquoi la médiation peine à s'implanter dans ce domaine. Quand le juge peut réécrire les règles du jeu, pourquoi négocier ?

La question mérite d'être posée sans complaisance. Un dossier ICPE type passe par la DREAL (qui réalise selon les chiffres AIDA-INERIS environ dix-huit mille visites d'inspection par an, débouchant sur quelque deux mille mises en demeure et environ huit cents procès-verbaux), puis par le préfet, puis éventuellement par le juge. Chaque étape produit des actes administratifs attaquables. La médiation s'insère difficilement dans cette mécanique parce qu'elle suppose une marge de manœuvre que l'administration n'a pas toujours : les prescriptions techniques découlent d'arrêtés ministériels, de meilleures techniques disponibles (MTD), de seuils réglementaires. On ne négocie pas un seuil de rejet.

Il existe pourtant un dispositif structuré de dialogue autour des ICPE. Le décret n° 2012-189 du 7 février 2012 a créé les commissions de suivi de site (CSS), obligatoires pour les installations Seveso seuil haut. Ces commissions réunissent cinq collèges paritaires : administration, exploitant, collectivités, riverains et salariés.

Sur le parc français d'environ cinq cent mille établissements ICPE (dont quelque mille trois cents sites Seveso, parmi lesquels environ sept cents en seuil haut), les CSS constituent le seul espace institutionnel où toutes les parties prenantes se retrouvent autour d'une table. L'article L181-13 du code de l'environnement prévoit aussi la possibilité d'une tierce expertise pour les installations présentant des dangers particuliers.

Sur ce point, j'hésite à qualifier les CSS de "médiation". Ce n'est pas le bon mot. Une CSS n'a pas de tiers neutre, pas de processus structuré au sens de l'article L213-1, pas de confidentialité. C'est un espace de concertation, pas de résolution de conflit. Mais dans la pratique, j'ai vu des situations où une CSS bien animée a permis de désamorcer un conflit qui aurait fini au tribunal. Le problème, c'est que ça dépend entièrement des personnes présentes et de la volonté du préfet. Rien de systématique.

Comparons les deux voies sur des critères mesurables. Selon des estimations convergentes (CMAP, rapports du Conseil d'État), le coût moyen d'une médiation administrative tourne autour de mille deux cents euros, contre environ quatre mille huit cents euros pour un contentieux complet. La durée médiane est d'environ trois mois pour la médiation, contre dix-huit à dix-neuf mois pour le contentieux devant le tribunal administratif.

Le CMAP avance un ratio : un euro investi en médiation permettrait d'économiser environ quatre euros de contentieux. Et le maintien des relations entre les parties après résolution serait de l'ordre de 87 % en médiation, contre 28 % en contentieux. Ces chiffres portent sur l'ensemble du contentieux administratif, pas spécifiquement sur les ICPE, ce qui limite leur portée.

La hausse de 78 % des médiations administratives entre 2020 et 2025 confirme une tendance. Le Conseil national de la médiation administrative, créé en septembre 2024, devrait structurer davantage la filière. Reste que pour les ICPE, on part de quasi rien.

Deux décisions du Conseil d'État éclairent le cadre procédural de la médiation administrative, même si elles ne portent pas sur des ICPE.

La décision n° 471898 du 13 novembre 2023 confirme le principe de confidentialité de la médiation. Ce qui se dit en médiation ne peut pas être utilisé devant le juge. Pour un exploitant ICPE, c'est un argument en faveur de la médiation : il peut discuter de ses contraintes opérationnelles sans que ces éléments soient retournés contre lui dans un éventuel contentieux ultérieur.

L'avis n° 475648 du 14 novembre 2023 précise le caractère suspensif du délai de recours pendant la médiation. Le temps passé en médiation ne court pas contre les parties. Si la médiation échoue, elles conservent la possibilité de saisir le juge dans les délais initiaux. Cette garantie procédurale est centrale : sans elle, accepter une médiation reviendrait à prendre un risque de forclusion.

Ces deux points sont solides juridiquement. Mais il faut reconnaître une limite : je n'ai pas trouvé de jurisprudence publiée portant spécifiquement sur une médiation dans un conflit ICPE. Le sujet existe dans la doctrine, des avocats spécialisés en environnement l'évoquent, mais pas de décision publique à ce jour.

La médiation n'est pas adaptée à tous les litiges ICPE. Elle est pertinente quand le conflit porte sur des nuisances (bruit, odeurs, trafic) où la solution est technique et négociable : horaires de fonctionnement, mesures compensatoires, dispositifs de réduction à la source. Elle est aussi pertinente quand les parties ont intérêt à maintenir une relation dans la durée, ce qui est le cas typique du riverain qui vit à côté d'une usine qui ne va pas déménager.

Elle est inadaptée quand le litige porte sur la légalité d'un arrêté préfectoral (question de droit pur), quand l'une des parties veut un précédent jurisprudentiel, ou quand les prescriptions contestées découlent directement de normes réglementaires contraignantes. On ne négocie pas la conformité aux arrêtés ministériels de prescriptions générales.

Pour les exploitants soumis à des obligations de garanties financières ou confrontés à des procédures de cessation d'activité, la médiation peut accélérer le traitement de points de friction secondaires (calendrier de remise en état, modalités de surveillance post-exploitation) sans bloquer l'ensemble du dossier pendant dix-huit mois de contentieux.

Je fais un constat qui dépasse le sujet ICPE. La médiation administrative en France se heurte à un réflexe institutionnel profond : l'administration considère qu'elle détient la légalité et qu'elle n'a pas à négocier. Le préfet signe un arrêté, la DREAL contrôle, le contrevenant se met en conformité ou va au tribunal. Ce schéma vertical est inscrit dans l'ADN du droit administratif français depuis deux siècles.

La médiation suppose une horizontalité que ni l'administration, ni les exploitants n'ont l'habitude de pratiquer. Un inspecteur ICPE qui accepterait de "négocier" des prescriptions en médiation s'exposerait au reproche de complaisance. Un exploitant qui accepterait des contraintes supplémentaires en médiation craindrait de créer un précédent. Les riverains, eux, perçoivent souvent la médiation comme une tentative de les détourner du juge, le seul acteur perçu comme véritablement indépendant.

Ce blocage culturel est le vrai frein. Pas le cadre juridique, qui existe et fonctionne dans d'autres domaines du contentieux administratif. Pas les outils, puisque les CSS offrent déjà un embryon de structure. Le frein est dans la tête des acteurs, et aucun décret ne peut changer ça du jour au lendemain.

La médiation environnementale dans le contentieux ICPE est un outil juridiquement opérationnel mais culturellement marginal. Le cadre issu de la loi de 2016 fonctionne : confidentialité garantie, délais de recours suspendus, coûts inférieurs, délais réduits. Les commissions de suivi de site offrent un espace de dialogue qui pourrait servir de marchepied vers une médiation plus formalisée.

Mais soyons lucides. Le plein contentieux ICPE donne au juge des pouvoirs que la médiation ne peut pas reproduire. Quand un riverain veut obtenir la modification d'une prescription technique, le juge peut le faire. Le médiateur, non. La médiation est un complément, pas un substitut. Elle a sa place pour les conflits de voisinage industriel, les désaccords sur les modalités d'application, les tensions locales qui ne relèvent pas d'une question de légalité. Pour tout le reste, le tribunal administratif reste le passage obligé.

L'enjeu pour les prochaines années est moins juridique que pratique : former les inspecteurs ICPE à la médiation, intégrer une proposition de médiation systématique dans les mises en demeure (comme le font certaines DREAL pionnières), et surtout, accepter que résoudre un conflit autrement que par le juge n'est pas un aveu de faiblesse. C'est un signe de maturité. La question de la responsabilité pénale des dirigeants montre bien que le droit de l'environnement durcit : autant réserver le contentieux aux cas qui le méritent vraiment.

• Articles L213-1 et suivants du code de justice administrative (Légifrance)
• La médiation en justice administrative (Vie publique)
• Chiffres clés de l'inspection des ICPE (AIDA-INERIS)
• Retour sur cinq années de médiation administrative (Conseil d'État)
• L'heure de la médiation environnementale (CMAP)
• Confidentialité et délai de recours en médiation administrative, CE 13 et 14 novembre 2023 (Gossement Avocats)