Arrêtés anti-pesticides : le Conseil d'État tranche

Par sa décision n°490161 du 16 juin 2025, le Conseil d'État a rejeté le pourvoi de la commune de La Montagne (Loire-Atlantique) et confirmé l'annulation de son arrêté municipal interdisant l'épandage de pesticides à proximité des habitations. Cette décision clôt définitivement un contentieux ouvert en 2019 et dissipe toute ambiguïté sur la répartition des compétences en matière de police des produits phytosanitaires.

Tout commence au printemps 2019 avec l'arrêté pris par Daniel Cueff, maire de Langouët (Ille-et-Vilaine), interdisant l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à moins de 150 mètres de toute habitation ou lieu accueillant du public. L'initiative suscite un effet d'entraînement immédiat : dans les semaines suivantes, plusieurs dizaines de maires prennent des arrêtés similaires, certains allant jusqu'à l'interdiction totale sur le territoire communal.

La motivation est politique autant que sanitaire : face à l'inaction perçue de l'État, des élus locaux tentent de mobiliser leurs pouvoirs de police générale, fondés sur l'article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), pour protéger leurs administrés des effets potentiels des produits phytosanitaires sur la santé et l'environnement. Je me souviens d'une discussion avec un maire lors d'un séminaire sur le droit des collectivités, en 2023 : sa frustration était patente. L'État ne bougeait pas, ses habitants avaient peur pour leurs enfants, et l'arrêté d'un maire voisin lui donnait l'impression d'une solution possible.

La riposte préfectorale ne se fait pas attendre. Plusieurs arrêtés sont déférés aux tribunaux administratifs pour excès de pouvoir. La question de droit centrale est simple mais décisive : le maire peut-il, au titre de sa police générale, régler l'usage de produits dont la mise sur le marché, l'autorisation et l'encadrement relèvent d'un régime légal spécifique confié à l'État ?

Le tribunal administratif de Rennes avait rendu une ordonnance de référé-suspension le 27 août 2019 suspendant l'arrêté du maire de Langouët, puis l'avait annulé au fond le 25 octobre 2019. Le raisonnement était clair : le cadre réglementaire applicable aux produits phytopharmaceutiques résulte du règlement européen n°1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, complété en droit interne par les dispositions du Code rural et de la pêche maritime (articles L.253-1 et suivants). Ce régime confie au ministre chargé de l'Agriculture, sur avis de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), le soin d'autoriser ou d'interdire l'usage de ces produits et de fixer les conditions d'emploi. Il constitue une police spéciale.

Or, une règle jurisprudentielle constante veut que l'existence d'une police spéciale organisée par le législateur et confiée à une autorité déterminée prive en principe les autorités de police générale, dont les maires, du droit d'intervenir dans ce champ, sauf à caractériser un péril grave et imminent, ou des circonstances locales particulières que la réglementation nationale ne suffit pas à prendre en compte. Ce mécanisme révèle une logique profonde du droit administratif français : la centralisation du pouvoir ne protège pas toujours mieux que la décentralisation, elle protège surtout l'uniformité. Les pesticides autorisés au niveau national deviennent intouchables localement, y compris quand la municipalité dispose de données que le ministre ne possède pas. C'est un choix politique habillé en principe juridique.

Le Conseil d'État avait alors renvoyé l'affaire au fond, laissant ouverte la question de savoir si des circonstances locales exceptionnelles pourraient fonder une compétence résiduelle du maire.

Par son arrêt du 31 décembre 2020 (n°439253, 3ème et 8ème chambres réunies), le Conseil d'État a statué au fond. Sa décision est nuancée mais ferme sur le principe : le maire ne peut pas prendre un arrêté anti-pesticides de portée générale au titre de sa police générale dès lors que cela reviendrait à s'immiscer dans l'exercice d'une police spéciale organisée au niveau national. L'autorité compétente pour fixer des restrictions locales dans ce domaine est le préfet, et non le maire, sous réserve de l'accord du ministre chargé de l'Agriculture.

La seule hypothèse admise par le Conseil d'État est celle où le maire constate un danger grave et imminent pour ses administrés, circonstance qui lui permettrait de prendre des mesures conservatoires ponctuelles en vertu de l'article L.2212-4 du CGCT. Cette exception vise des situations d'urgence caractérisée, non la mise en place d'une réglementation permanente.

En pratique, cette décision a laissé subsister des incertitudes, notamment sur le fondement de la police des déchets. Certains maires ont tenté de contourner la prohibition en s'appuyant non plus sur la police générale de l'ordre public, mais sur les dispositions du Code de l'environnement relatives à la gestion des déchets (articles L.541-1 et suivants), en qualifiant les résidus de produits phytosanitaires de déchets potentiellement dangereux.

C'est précisément cette tentative de contournement que tranche la décision n°490161 du 16 juin 2025. La commune de La Montagne avait maintenu son arrêté en invoquant la police des déchets. Le Conseil d'État rejette ce raisonnement sans ambiguïté.

La Haute juridiction affirme que le détournement de la police des déchets aux fins de réguler l'utilisation de produits phytosanitaires est inopérant. Les pesticides, tant qu'ils sont utilisés conformément à leur autorisation de mise sur le marché, ne constituent pas des déchets au sens de l'article L.541-1 du Code de l'environnement. La qualification de "déchet" ne peut intervenir qu'à compter du moment où le détenteur se défait de la substance, ce qui n'est pas le cas lors de l'épandage réalisé dans le cadre d'une pratique agricole autorisée. Tenter d'attraire dans la police des déchets ce qui relève du régime des autorisations phytosanitaires constitue une erreur de droit.

La décision précise également que l'invocation des articles L.541-2 et L.541-3 du Code de l'environnement, relatifs à la responsabilité des producteurs de déchets et aux pouvoirs de police du préfet en cas de pollution, ne saurait fonder une compétence municipale de substitution à la police spéciale des produits phytopharmaceutiques.

Si la décision du 16 juin 2025 ferme définitivement la voie des arrêtés anti-pesticides à portée réglementaire, elle ne réduit pas à néant l'action possible du maire sur les questions phytosanitaires. Plusieurs leviers demeurent légitimes.

La signalisation et la communication. L'article L.2122-21 du CGCT donne au maire une compétence générale pour assurer la publicité des règlements et informer ses administrés. Un maire peut parfaitement communiquer sur les distances de sécurité prévues par les arrêtés ministériels des 27 décembre 2019 et 4 mai 2017, sans excéder sa compétence.

La police des propriétés communales. Un maire peut interdire l'usage de pesticides sur les terrains appartenant à la commune, dans le cadre de la gestion du domaine communal. Cette restriction ne relève pas de la police spéciale mais de la compétence propriétaire de la collectivité.

Le signalement au préfet. En application de l'article L.253-7 du Code rural et de la pêche maritime, le préfet peut prendre des mesures restrictives locales concernant l'utilisation de produits phytopharmaceutiques si des circonstances particulières le justifient. Le maire peut solliciter le préfet pour qu'il exerce cette compétence, en apportant des éléments documentés sur les risques locaux.

Le plan local d'urbanisme (PLU). Certaines communes ont inscrit dans leur règlement de PLU des zones de protection où l'usage de certains intrants est limité dans le cadre de la planification foncière. Cette voie reste praticable sous réserve de justification au regard des objectifs de la planification urbaine.

La concertation locale. Les chartes d'engagement signées entre agriculteurs, riverains et élus locaux, dans le cadre des dispositions de l'article L.253-8-1 du Code rural introduites par la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole, constituent un outil de dialogue dont les maires peuvent prendre l'initiative.

Pour les collectivités ayant maintenu des arrêtés anti-pesticides après 2020, la décision du 16 juin 2025 constitue un signal d'alarme. Tout arrêté toujours en vigueur sur ce fondement est désormais illégal avec certitude et peut faire l'objet d'un déféré préfectoral. La commune s'exposerait à une annulation contentieuse et, selon les circonstances, à une mise en cause de sa responsabilité si l'arrêté a causé un préjudice économique à un exploitant agricole contraint de modifier ses pratiques.

Pour les cabinets juridiques et les services techniques des collectivités, la cartographie des arrêtés encore en vigueur s'impose. Le décompte effectué par plusieurs associations d'élus laisse penser que plusieurs centaines de textes sont encore formellement actifs, même si leur exécution n'est plus assurée sur le terrain.

Du côté des associations de défense de l'environnement, la décision représente une déception significative. Elle déplace le centre d'action vers le niveau national et européen, avec le règlement SUR (Sustainable Use Regulation) qui fait toujours l'objet de négociations institutionnelles difficiles.

Sur le fond réglementaire, le débat législatif autour des pesticides reste loin d'être clos. La question de la responsabilité pénale des élus qui maintiendraient des arrêtés manifestement illégaux mérite attention : non plus pour les chefs d'entreprise mais pour les maires qui persistaient à se battre. C'est là que ça se complique et que j'ai moins de certitudes sur la suite : la tension entre action locale et compétence centrale pourrait déboucher sur des contentieux climatiques plus larges, donnant aux communes des leviers alternatifs.

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