Charte de l'environnement et droit de l'urbanisme, analyse de la décision du Conseil d’Etat 12/10/2008 10:00 (Par Laurent VASSALLO)

Charte de l'environnement et droit de l'urbanisme, et décision du Conseil d'Etat
Charte de l'environnement et droit de l'urbanisme, analyse de la décision du Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat dans son Arrêt d’Assemblée du 3 octobre 2008 reconnaît à la Charte de l’Environnement sa valeur constitutionnelle et de facto qu’elle s’impose aux pouvoirs publics et aux autorités administratives.

Voici une analyse de l’arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat n°297931 du vendredi 3 octobre 2008 qui porte sur une disposition du droit de l'urbanisme et la Charte de l'environnement :

 

« Nul n’est censé ignorer la loi », mais il faut qu’un juge la reconnaisse. Tel semble devenir l’adage juridique dans un monde d’inflation du droit. S’il faut se réjouir que le Conseil d’Etat dans son Arrêt d’Assemblée du 3 octobre 2008 reconnaisse à la Charte de l’Environnement sa valeur constitutionnelle et de facto qu’elle s’impose aux pouvoirs publics et aux autorités administratives, force est d’admettre le décalage entre l’affirmation d’un droit de l’environnement et une pratique administrative réservée, voire parfois contraire à l’intérêt général de l’environnement.

En effet, que vient de sanctionner le Conseil d’Etat en annulant le décret n°2006-993 du 1er août 2006 relatif aux lacs de montagne pris pour l’application de l’article L 145-1 du code de l’urbanisme ? Une pratique réglementaire du principe d’information et de (non) participation (1° partie).

Force est d’admettre le décalage entre l’affirmation d’un droit de l’environnement et une pratique administrative réservée, voire parfois contraire à l’intérêt général de l’environnement

Mais également le Conseil d’Etat reconnaît la portée de la Charte de l’Environnement, en ce qu’elle donne au Parlement, l’obligation de légiférer sur les modes d’information et de participation du public sur les questions intéressants l’urbanisme et l’environnement (2° Partie).

1) La sanction contre le pouvoir réglementaire dans sa conception des principes d’information et de concertation.

Si les collectivités territoriales en matière de droit de l’urbanisme ont l’obligation de par la loi de délibérer « sur les objectifs poursuivis et les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées […] », le pouvoir réglementaire n’est pas soumis à une telle obligation en la matière.

Or, dans le cas de l’espèce, le décret annulé donnait la possibilité au Préfet ou à des communes riveraines de délimiter le champ d’application respectif des dispositions particulières à la montagne et des dispositions particulières au littoral.

Lorsque les communes riveraines sont à l’initiative d’une demande de délimitation du champ d’application, quelle procédure d’information et de concertation doivent-elles appliquer ?

Ne doivent-elles pas faire application de l’article L 300-2 du code de l’urbanisme ?

Ne s’agit-il pas de dispositions particulières liées aux droits de l’urbanisme, donc tenant lieu de révision de document d’urbanisme ?

Et pour quelle raison la délimitation du champ d’application - lorsqu’il est à l’initiative de l’Etat - ne serait pas soumise à la concertation posée par l’article L 300-2 du code de l’Urbanisme ?

Ne s’agit-il pas alors d’une rupture d’égalité sur les modalités de concertation et d’information qui différeraient en fonction de l’acteur qui porte le projet ?

Au-delà de ce cas de l’espèce, la pratique de l’information et de la participation en matière de droit de l’urbanisme peut laisser perplexe quant au comportement du pouvoir réglementaire dans l’élaboration des documents d’urbanisme. Si la loi pose l’obligation de la concertation et de l’information pour les collectivités territoriales, la participation des administrations déconcentrées et leur contrôle d’opportunité sur les documents d’urbanisme, annihile parfois les efforts de concertation des édiles locaux envers la population.

Sous couvert de sécurité publique, de mixité sociale, de développement économique, le développement durable, ... bref de tous les objectifs indiqués à l’article L 121-1 du code de l’urbanisme, on perd le sens commun et les fondements du nouveau droit de l’urbanisme sont remis en question : interroger les populations d’un territoire pour savoir ce qu’elles désirent pour leur avenir en milieu urbain ou rural, puis réglementer de manière équilibrée en fonction de l’intérêt général. L’importance de déterminer par la loi les modalités d’information et de participation du public apparaît ainsi évidente. 

Enfin, cette décision du Conseil d'Etat qui porte sur une disposition du droit de l'urbanisme, prouve que la Charte de l'environnement, pose des principes qui vont bien au delà du droit de l'environnement. Cela signifie aussi que l’urbanisme de demain ne pourra se construire sans l’aval des populations. Ce constat posé, quelle sera maintenant la réponse du législateur ?

2) L’obligation du législateur d’organiser l’information et la participation du public.

La décision du Conseil d’Etat, intervenant en plein discussion des lois sur le Grenelle de l’environnement, doit être l’occasion de légiférer sur les principes et l’organisation d’accès aux informations et de participation.

Certes l’article L 110-1 du code de l’environnement pose le principe de participation et d’information en son 4°. Mais le Conseil d’Etat souligne à juste titre que cet article « se borne à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d’autres lois[…] ».

De même, les articles L 121-1 et suivants du code de l’environnement instituent la commission du débat public. Mais sur bien des projets, cette commission a rejeté les demandes d’organisation de débat public.

Les enquêtes publiques n’ont pas vocation à être des lieux de participation et de concertation, mais plutôt d’information a posteriori sur un projet ou un document public.

Force est donc d’admettre qu’il n’existe pas en France de réelle loi organisant la participation du public, notamment sur des projets portés par l’Etat ou des personnes privées. La France est pourtant signataire de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et à l’accès à la justice en matière d’environnement.

Il est donc temps de légiférer sur la participation, l’information, voire l’organisation de la médiation environnementale. Nous ne pouvons pas, en effet, faire l’économie d’une loi, comme le suggère le Conseil d’Etat, qui s’inscrit dans la pyramide de normes environnementale, et découlant … de l’article 7 de la Charte de l’environnement.

De toute évidence, les travaux parlementaires sur le Grenelle de l'environnement sont une occasion rêvée.

Se rendre sur l’arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat n°297931 sur la Charte de l’environnement.

Laurent Vassallo est juriste en environnement et directeur du cabinet CRES 21 : La médiation environnementale comme prévention des conflits.