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Rio + 20 : quelle ambition pour l'environnement ? : Focus sur le projet de convention de Minamata sur le mercure 
Rio + 20 et environnement : le projet de convention de Minamata sur le mercureRio + 20 et environnement : le projet de convention de Minamata sur le mercure
Dans le cadre de la conférence « Rio + 20 : quelle ambition pour l'environnement ? », revenons sur l'intervention de Laurent Vassallo et du projet de convention de Minamata, ou la « longue marche vers un instrument international juridiquement contraignant sur le mercure. »

Ces jeudi 29, vendredi 30 septembre et samedi 1er octobre 2011, des juristes de l'environnement venant des cinq continents se réunissent à Limoges pour une conférence internationale sur le thème : "Rio + 20 : quelle ambition pour l'environnement ?", focus sur l'intervention de Laurent Vassallo sur le thème du projet de convention de Minamata, un instrument international juridiquement contraignant sur le mercure.

 

Cette conférence aboutira samedi à une déclaration finale des juristes et associations de droit de l'environnement appelant à de nouvelles initiatives, que ce soit au niveau des droits de l'Homme relatifs à l'environnement, de la gouvernance du développement durable et de l'économie verte.



Certaines propositions émises par le Professeur Prieur ont d'ors et déjà été inscrites à l'agenda diplomatique de la conférence de Rio, à l'instar de la proposition d'un principe de "non régression" en matière d'environnement. La Déclaration finale de la conférence devrait accentuer ce mouvement. Cette conférence se tiend en présence de l'ambassadeur de France délégué à l'environnement, Jean-Pierre Thébault.

 

Laurent Vassallo et le mercure Dans le cadre de la conférence « Rio + 20 : quelle ambition pour l'environnement ? », revenons sur l'intervention de Laurent Vassallo et du projet de convention de Minamata, ou la « longue marche vers un instrument international juridiquement contraignant sur le mercure. »

 

Elle est placée sous le patronage de l'UNESCO et est notamment organisée avec la collaboration de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), le Ministère de l'environnement français, la Pace Law School de New York et l'Université George Washington de Washington.

 

« Notre objectif est d'élaborer des recommandations juridiques porteuses de protection de l'environnement et de les faire prendre en compte par la Conférence de Rio + 20 en juin 2012.

Le droit est un instrument indispensable pour traiter les deux thèmes de Rio : "l'économie verte" et "le cadre institutionnel du développement durable".

 

Nous voulons contribuer à faire progresser le droit de l'environnement, à renforcer son application et à conclure de nouvelles conventions.

 

L'émulation collective de cette 3ème réunion mondiale doit préfigurer celle de la prochaine Conférence de Rio : une ambition au service du vivant et de l'humanité. »

 

Dans le cadre de cette conférence intitulée « Rio + 20 : quelle ambition pour l'environnement ? », revenons sur l'intervention de Laurent Vassallo et du projet de convention de Minamata, ou la « longue marche vers un instrument international juridiquement contraignant sur le mercure. »

 

Rapport : Laurent Vassallo, Docteur en Droit, Maître de Conférence Associé à l'IUT de Béziers

Discutant : Simon Jolivet, doctorant en droit, CRIDEAU OMIJ.

 

Des dogmes divins mercuriels aux réalités humaines du mercure.

 

Mercure : nom donné à un Dieu du panthéon Grec, qui a de multiples attributions dont le commerce, les voyages et les médecins.

 

Le mercure fascine : métal des alchimistes qui doit participer à la transmutation du plomb en or !

 

Mais le mercure a une réalité humaine que Roger Martin du Gard résume bien dans cette citation : « le lac, vu de haut, a la densité du mercure, son éclat de mort » (Roger Martin du Gard (1881 ' 1958) prix Nobel de littérature' Les Thibault (Roman en 8 volumes 1920 à 1940)). Le mercure est en effet aujourd'hui accusé de porter atteinte à l'intégrité physique et psychique des êtres humains, ainsi qu'à la Nature.

 

1/ Historique de la prise de conscience des effets du mercure sur la santé et l'environnement

 

Dans le cadre du programme inter-organisations pour la gestion rationnelle des produits chimiques (IOMC), le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) a réalisé une évaluation mondiale du mercure (Programme des Nations Unies pour l'Environnement ' Evaluation mondiale du mercure ' Genève, Suisse ' Décembre 2002) publiée en 2002. Le résultat de l'évaluation est alarmant dès les premières lignes de l'ouvrage : « Les niveaux de mercure dans l'environnement ont augmenté considérablement depuis le début de l'époque industrielle. Dans le monde entier, ce métal est maintenant présent dans divers milieux environnementaux et aliments (en particulier le poisson), à des concentrations qui nuisent aux êtres humains, aux animaux et aux végétaux. Il existe une exposition générale due à des sources anthropiques, et les pratiques passées ont laissé du mercure dans les décharges, les résidus miniers, les sites industriels contaminés, les sols et les sédiments. Même des régions où les rejets de mercure sont minimes ['] sont gravement touchées en raison du transport transcontinental et planétaire du mercure ».

 

Ce constat a pour corollaire l'inefficacité de mesures locales sur le mercure en matière de lutte contre la pollution qu'il génère et les maladies qu'il provoque. Seule une action de niveau international serait susceptible de stopper les effets environnementaux et sanitaires du mercure. Son commerce est d'ailleurs mondial et concerne aussi bien des firmes internationales, qu'un usage artisanal notamment dans l'exploitation de l'or et de l'argent. Pour illustration, les principales sources anthropiques du mercure sont liées à la production d'énergie (essentiellement le charbon) et à l'incinération des déchets pour une valeur approximative de 70% (Programme des Nations Unies pour l'Environnement ' Evaluation mondiale du mercure ' Genève, Suisse ' Décembre 2002 ' p.12).

 

2/ Les effets sanitaires et environnementaux du mercure et ses dérivés

 

L'exposition des populations au mercure est généralement liée à l'alimentation. L'exemple le plus criant est la maladie dite de Minamata qui a des conséquences sanitaires très importantes sur les populations.

 

Minamata est un petit port sur la côte ouest de l'île de Kyushu au Japon, qui a subi de 1932 à 1968 des déversements de méthyl mercure dans sa baie. Selon les statistiques officielles du gouvernement japonais on dénombre 2265 victimes, dont 1784 sont décédées. Mais ce nombre monte parfois jusqu'à 10 000 voire au-delà. La société responsable des déversements, Shin Nippon Chisso a été condamnée après de longues procédures à indemniser les victimes et leurs familles.

 

La maladie de Minamata est une encéphalopathie. Elle a pour cause l'ingestion d'une alimentation chargée en mercure. Les symptômes sont des troubles mentaux, difficultés d'élocution, ataxie, paralysie, convulsions, réduction du champ visuel, difficulté de l'audition, qui peuvent dégénérer en coma convulsif, suivi du décès du malade.

 

3/ Genèse de l'initiative pour l'élaboration d'un instrument international juridiquement contraignant sur le mercure.

 

L'évaluation sur le mercure du PNUE, faisait état en 2002 de l'existence de conventions et accords régionaux et internationaux portant sur ce métal lourd. Le groupe de travail proposait plusieurs options dont une consistait à « développer un nouvel instrument contraignant pour traiter la question du mercure », tout en soulignant les difficultés d'élaboration dans le temps, au regard des enjeux pour la santé et l'environnement. En effet, les instruments actuels et plus particulièrement les Conventions de Bâle, de Rotterdam et de Stockholm, ne couvrent pas les différents impacts et les mesures à prendre sur le mercure et ses composés.

 

La Convention de Bâle aborde uniquement la problématique des déchets contenant ou contaminé par le mercure. La Convention de Rotterdam régit les composés inorganiques du mercure (composés alkylés, alkyloxyalkylés et arylés du mercure utilisés comme pesticide). Quant à la Convention de Stockholm, elle ne traite pas des composés du mercure et l'inclusion de ces derniers ne permettrait pas de répondre à l'étendue des enjeux posés par le mercure.

Pour remédier en partie à une telle difficulté, il fut proposé d'accorder des priorités spéciales à des mesures immédiates, au nombre de onze, pour limiter les impacts sanitaires et environnementaux du mercure. Dans ces mesures se trouvent rassemblés aussi bien des actions d'information et de sensibilisation des populations sur les effets en santé humaine et en environnement du mercure, l'utilisation de produits de substitution au mercure, la mise en oeuvre de programmes de recherche et développement sur le mercure pour les risques d'expositions, suivi épidémiologique, communication vers les pays en développement et lancement d'un inventaire des zones polluées par le mercure.

 

4/ Etat d'avancement

 

En 2007, lors de sa 24° session le Conseil d'Administration du Forum Ministériel Mondial de l'Environnement (FMME) du Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) a pris la décision (Décision 24/3 IV de la CA-24/FMME du PNUE) qui peut se résumer à laisser une porte ouverte à un instrument international juridiquement contraignant tout en laissant la possibilité d'intégrer le mercure à des accords déjà existants. Parallèlement, un groupe de travail spécial à composition non limité (GTCNL), comprenant des représentants de gouvernement et des parties intéressées, a été créé. Ce groupe a pour mission d'examiner et d'évaluer les différentes options pour lutter plus efficacement contre la pollution mercurielle, soit par des mesures volontaires, soit par des instruments juridiquement contraignants existants ou à créer.

 

La Décision du CA-24/FMME établit des priorités d'actions :

  • réduire les émissions atmosphériques de mercure d'origine anthropique ;
  • trouver des solutions écologiquement rationnelles pour gérer les déchets contenant du mercure et des composés de mercure ;
  • réduire la demande mondiale de mercure liée à son utilisation dans des produits et des procédés de production ;
  • réduire l'offre mondiale de mercure, en envisageant notamment de diminuer l'extraction minière primaire de cette substance et en prenant en compte une hiérarchie de sources ;
  • trouver des solutions écologiquement rationnelles de stockage du mercure ;
  • traiter de la question de l'assainissement des sites contaminés actuels qui affectent la santé publique et environnementale ;
  • accroitre les connaissances dans des domaines tels que les inventaires, l'exposition humaine et environnementale, la surveillance de l'environnement et les impacts socioéconomiques.

Après une réunion à Bangkok (Thaïlande) du 12 au 16 novembre 2007, le GTCNL s'est ensuite réuni à Nairobi (Kenya), du 6 au 10 octobre 2008.

 

La décision d'élaborer un instrument juridiquement contraignant a été prise en février 2009, lors de la 25°session du Conseil d'Administration du FMME du PNUE. Son contenu comprendrait des mesures contraignantes, des approches volontaires et des activités provisoires. Les délégués décidèrent également la tenue d'un premier comité de négociation intergouvernemental (CNI) en 2010 pour terminer ses travaux en 2013. La première réunion du CNI s'est déroulée du 7 au 11 juin 2010 à Stockholm (Suède) et a permis d'établir le contenu de la convention à savoir :

  • les objectifs ;
  • la structure de l'instrument ;
  • le renforcement des capacités et l'assistance technique et financière ;
  • le respect des dispositions ;
  • les questions d'offre, de demande, de commerce, de déchets et de stockage ;
  • les émissions atmosphériques du mercure ;
  • la sensibilisation et l'échange d'information.

La seconde réunion de la CNI s'est tenue à Fernando Lugris (Uruguay), le lundi 24 janvier 2011.

 

5/ Contenu du projet d'instrument international juridiquement contraignant sur le mercure.

 

Sans entrer dans tous les détails du contenu du projet d'instrument comptant onze parties, nous examinerons principalement les sept premières qui portent sur les mesures majeures du projet de convention.

 

La première partie du projet de convention possède 2 articles : un exposant les objectifs et le second sur les définitions. Le projet d'instrument juridique a normalement pour objectif la protection de la santé humaine et de l'environnement contre les rejets anthropiques de mercure et ses composants, mais il doit faire l'objet des négociations ultérieures.

 

La seconde partie est composée des articles 3 à 6, qui traite des mesures visant à réduire l'offre de mercure. Le mercure est un métal présent dans de nombreux produits de consommation courante (ampoules, piles), dans les activités de santé (dentisterie, appareils médicaux de mesure), dans l'industrie, dans l'extraction d'or et d'argent. Ce multi usage du mercure et de ses dérivés a pour corollaire des nombreuses sources d'approvisionnement que tente de définir l'annexe A de la convention intitulée « sources d'approvisionnement du mercure ».

 

L'article 4 pose les obligations en matière de stockage écologiquement rationnel. L'annexe B précise à ce sujet les orientations relatives au stockage écologiquement rationnel.

Les articles 5 et 6 abordent le commerce international du mercure ou de ses composés entre les parties à la convention et les non parties. L'idée générale est de limiter le commerce sur des usages autorisés avec consentement préalable de la partie importatrice. Les contraintes inscrites dans l'article 6 visent à inciter tous les Etats à être membre de la convention.

 

La Partie III (articles 7 à 9) traite des mesures visant à réduire l'utilisation intentionnelle de mercure, et aborde respectivement les produits contenant du mercure ajouté, les procédés de fabrication dans lesquels du mercure est utilisé, et l'extraction minière artisanale et à petite échelle de l'or (dite ASGM). L'annexe C de la convention cite les produits suivants : batteries, appareils de mesure, commutateurs et relais électriques, lampes contenant du mercure, amalgames dentaires.

 

Il s'agit d'une approche de liste positive, interdisant ces produits, mais avec des possibilités de dérogations.

 

L'annexe D concerne les procédés de fabrication en rapport avec l'article 8 qui oblige notamment chaque Etat partie à réaliser un plan d'action national sur la limitation de l'usage du mercure dans différents procédés.

 

L'article 9 traite spécifiquement de l'extraction minière artisanale et à petite échelle qui pose un véritable problème de santé publique pour les personnes qui pratiquent cette activité. La difficulté du contrôle de ces activités a pour conséquence une rédaction de l'article 9 qui à la fois demande que les Etats ayant de telles activités sur leur territoire prennent des mesures de réduction et d'interdiction, tout en proposant des pistes d'actions pour atteindre ces objectifs.

La partie IV concerne les mesures visant à réduire les rejets de mercure dans l'air, l'eau et la terre (articles 10, 11, 12 et 13). L'idée générale est l'utilisation des meilleures technologies disponibles (MTD) et des meilleures pratiques environnementales (MPE). Chaque Etat partie doit en outre réaliser un plan d'action avec des objectifs de réduction. Pour les déchets de

mercure (article 12) le projet de texte prévoit une élimination écologiquement rationnelle et vise à éviter un réemploi du mercure. Les mouvements transfrontaliers sont proscrits sauf à des fins d'élimination écologiquement rationnelle. Quant aux sols pollués, les rédacteurs demandent la remise en état des sites contaminés avec la mise en oeuvre d'une coopération entre les parties à la convention.

 

La Partie V porte sur les mesures transitoires, notamment pour des dérogations à l'interdiction d'utilisation du mercure (article 14). Elle encadre les demandes de dérogation à l'interdiction d'utilisation, notamment en instituant une liste des Etats et de la nature de la dérogation sur les annexes C (produits contenant du mercure) et D (procédés utilisant du mercure).

 

La Partie VI évoque les ressources financières, assistance technique et aide à la mise en 'uvre (articles 15, 16 et 17). Les parties doivent s'engager à un appui et à des incitations financières pour atteindre l'objectif de la convention. Les parties à la convention n'ont pas déterminé le mécanisme financier pour le moment, mais prennent en compte les pays en développement et à économie de transition dans le projet de texte.

 

L'assistance technique (article 16) est proposée par les pays qui peuvent la fournir par le biais de la coopération internationale. Un comité de mise en 'uvre (article 17) sera créé, avec pour charge « d'encourager le respect des dispositions » de la convention.

 

La partie VII « sensibilisation, recherche et surveillance, et communication des informations » prône l'échange d'informations scientifiques, techniques, économiques et juridiques concernant le mercure et ses composés (article 18). L'article 19 aborde l'information des citoyens et l'action publique et l'article 20 prône l'information entre les parties pour améliorer, développer, évaluer les connaissances sur le mercure et ses dérivés, ainsi que sur la surveillance et le mesurage des concentrations de mercure.

 

6/ Points de discorde.

 

Beaucoup de parties au projet de convention ont fait part de remarques sur le texte présenté par le secrétariat du Comité de Négociation Intergouvernemental 2 (CNI2). Il reste des points importants à traiter et notamment :

 

Les parties n'ont pas encore défini clairement le contenu et la rédaction de l'objectif de la convention. Cette négociation devrait intervenir lorsque les mesures règlementaires et financières seront déterminées dans le projet de convention.

 

Un point important de discorde réside sur la liste des produits contenant du mercure à proscrire. Par exemple, l'Organisation Non Gouvernementale (ONG) Zéro Mercure prône une extension de la liste de l'annexe C aux savons et produits cosmétiques, aux peintures, aux pesticides et aux antiseptiques topiques.

 

Concernant les dérogations, il est regrettable que le projet de convention ne donne pas une date ultime de disparition du mercure dans les produits et procédés, comme cela fut le cas pour le protocole de Montréal (1987) qui a modifié la convention de Vienne sur la protection de la couche d'Ozone adoptée le 22 mars 1985. Cet objectif de disparition devrait d'ailleurs être inséré dans l'article 1 du projet de Convention de Minamata.

 

Autre point qui est une faiblesse inhérent à ce type de convention, qui se veut portant juridiquement contraignante, est l'absence de sanctions. Pour illustration la Convention de Stockholm prévoit une disposition sur le non-respect de l'instrument international par l'élaboration de procédures et de mécanismes institutionnels visant à prendre des mesures à l'égard des parties contrevenantes.

 

De même, les moyens financiers ne sont pas encore clairement arrêtés, alors qu'il s'agit d'un point fondamental pour l'effectivité de la convention. La disparition à terme de l'extraction et de l'exploitation artisanale du mercure ne pourront s'envisager que par compensation des financières satisfaisantes.

 

Recommandations sur l'instrument international juridiquement contraignant sur le Mercure (dite convention de Minamata) :

 

La réunion mondiale :

 

Considérant les dangers avérés du mercure dans l'environnement, notamment relevé dans l'évaluation mondiale du mercure réalisée par le Programme des Nations Unis pour l'Environnement (PNUE) ;

 

Affirmant que seule une action mondiale peut être engagée sur le mercure tout en l'adaptant aux réalités locales d'usage de ce métal et de ses dérivés ;

 

Considérant la nécessité d'une réponse globale aux problèmes posés par le mercure, portant sur l'intégralité de son cycle de vie ;

 

Constatant les nombreuses injustices environnementales causées par les rejets anthropiques de mercure ;

 

Recommande :

 

De veiller à la signature du projet dans les plus brefs délais et si possible lors de la Conférence de Rio 2012 de l'instrument international juridiquement contraignant sur le Mercure dite « convention de Minamata » ;

 

De poser clairement la définition et l'objectif de l'instrument international juridiquement contraignant sur le mercure, à savoir garantir la protection concomitante de la santé des individus et celle de la nature, en réduisant au minimum, et, dans la mesure du possible, en éliminant à terme les rejets anthropiques de mercure dans l'air, l'eau et le sol;

 

De reconnaître expressément la pertinence des principes de prévention, précaution, pollueur-payeur et de responsabilités communes mais différenciées dans le traitement des problèmes liés au mercure au niveau international ;

 

D'apporter aux pays où le mercure est utilisé pour des activités artisanales difficilement contrôlables, un soutien technique et financier à la reconversion de cette économie, notamment par la mise en place d'un mécanisme financier, possiblement administré par le fonds mondial pour l'environnement ;

 

De s'assurer de l'inclusion, dans le texte même de la Convention de Minamata, d'un mécanisme de mise en conformité, étroitement lié à la fourniture effective du soutien technique et financier nécessaire aux pays en voie de développement ;

 

De régler, le plus en amont possible, la question de l'articulation entre l'instrument international juridiquement contraignant sur le mercure et les conventions connexes (Bâle, Rotterdam, Stockholm, Protocole « métaux lourds » de la Convention de Genève, CNUCC) ;

 

De réfléchir à un type de structure conventionnel susceptible de permettre l'inclusion future d'autres métaux lourds que le mercure dans le cadre de la convention en particulier le plomb et le cadmium ;

 

D'informer sans attendre les populations sur les risques du mercure et notamment sa présence dans les activités et les objets de la vie quotidienne (piles, ampoules, activité de soins, produits cosmétiques') ;

 

De participer avec l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) à la sensibilisation des acteurs de la santé sur la présence de mercure dans les activités de soins pour supprimer son usage.



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