Développement durable et plans locaux d'urbanisme (PLU), le problème des indicateurs 18/11/2008 15:46 (Par Laura DI COSTANZO)

Développement durable, plans locaux d'urbanisme PLU, le problème des indicateurs
Développement durable et les plans locaux d'urbanisme (PLU) avec le problème des indicateurs. Le projet de loi Grenelle 2, issu du Grenelle de l’environnement accordera t-il des modalités claires de traduction, et donc des moyens, aux objectifs proposés pour les documents d’urbanisme, dont les plans locaux d'urbanisme (PLU) ?

Le projet de loi Grenelle 2, issu du Grenelle de l’environnement d’octobre 2007, et qui devrait prochainement être débattu, qui doit proposer une traduction normative aux grandes orientations du projet Grenelle 1 accordera t-il des modalités claires de traduction, donc des moyens, aux objectifs proposés pour les documents d’urbanisme, dont les plans locaux d'urbanisme (PLU), ou bien maintiendra t-il les élus dans la situation d'incertitude dans laquelle ils se trouvent actuellement ?

 

Le Conseil d'État, réuni en formation solennelle, dans sa décision N° 297931 du vendredi 3 octobre 2008, a mis fin aux incertitudes sur la valeur juridique de la Charte de l’environnement. En effet, le Conseil d'État a pour la première fois annulé un décret qui portait sur l'urbanisation des lacs de montagne, pour méconnaissance de la charte de l’environnement.

Il confirme sans surprise la constitutionnalité de l'ensemble des dispositions concernant les droits et devoirs que définit la Charte de l’environnement, lesquelles s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs.

Intégration du développement durable au sein du plan local d'urbanisme (PLU)

Cette décision du Conseil d’Etat s'aligne presque mot pour mot sur la jurisprudence récente rendue dans ce domaine par le conseil constitutionnel. Le conseil d'État admet donc, pour la première fois, le caractère invocable devant le juge administratif de la Charte de l'environnement, en ce qui concerne les recours formés contre les actes réglementaires.

Le lien entre choix d'aménagement et environnement est désormais évident et la jurisprudence semble se montrer rigide sur le respect des règles liées à l’environnement. Sur le plan de l'urbanisme planificateur, instrument de la politique d'aménagement, le concept développement durable, né dans les années soixante-dix, trouve logiquement à s'appliquer.

En 1999, la loi n° 99-533 dite « loi Voynet » intègre le principe de développement durable à la politique d'aménagement du territoire, puis en 2000, la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbain consacre son intégration au sein du droit de l'occupation du sol, en l'inscrivant parmi les objectifs assignés aux documents d'urbanisme à l'article L 121-1 du code de l'urbanisme. Désormais les acteurs de territoire doivent nécessairement intégrer le développement durable au sein des documents d'urbanisme qu'ils élaborent.

Dans cette perspective, récemment, le projet de loi relatif  à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, le Grenelle 1 ; adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 21 octobre 2008, à une lourde majorité, et définissant les grandes orientations de la stratégie nationale de développement durable, vise à intégrer de nouveaux objectifs relatifs au développement durable dans les documents d'urbanisme.

Or, le caractère vague par essence du concept de développement durable ainsi que l'ambiguïté de sa définition au sein de l'article L 121-1 du code de l'urbanisme ne sont pas sans poser de réels problèmes pratiques. En effet, comment parvenir à organiser l'implantation des immeubles dans le sol en respectant tout un ensemble de contraintes liées à la construction, aux réseaux de distribution et d'assainissement des eaux, ainsi qu'au respect du droit de propriété – pour n'en citer que quelques unes- et ce de manière à satisfaire les trois piliers du développement durable ?

La première difficulté réside dans la rédaction du texte imposant l'application du principe de développement durable aux documents d'urbanisme. En effet, symbole d'un mal chronique dont souffre le développement durable, l'article L 121-1 du code de l'urbanisme ne parvient pas à définir le concept de manière limpide.

Le terme de développement durable apparaît au premier alinéa de l'article, dit « article d'équilibre ». En bref, le législateur impose alors aux rédacteurs des documents d'urbanisme d'assurer l'équilibre entre le renouvellement urbain et la préservation des espaces, « en respectant les objectifs du développement durable ». Une première confusion peut donc être observée.

En effet, le premier alinéa suppose que les auteurs de plan local d’urbanisme (PLU) parviennent à trouver un équilibre tout en respectant un autre équilibre. Qui plus est, un élément est commun à ces deux équilibres : l'environnement. En effet,  la protection des « espaces naturels et [...] paysages » renvoie à la protection de l'environnement, qui est l'un des piliers du développement durable.

En somme, le local d’urbanisme (PLU) doit concilier l'aménagement avec l'environnement, tout en respectant l'équilibre entre environnement, économie et social. Déjà, la clarté ne semble pas être au rendez-vous au sein même du texte qui va servir de base aux praticiens du droit de l'urbanisme, dans leur périlleuse aventure de définition d'un urbanisme durable.

Les deux alinéas suivants n'enlèvent rien à la confusion latente autour du principe. Au sein du second alinéa, on peut remarquer la présence d'éléments qui se rattachent tantôt au pilier économique, tantôt au pilier social du développement durable. En effet, il découle de ce texte que l'aménagement doit prévoir une mixité sociale et répondre aux besoins d'habitat sans discrimination (volet social), ainsi qu'aux besoins  en matière d'activités économiques en tenant compte de l'équilibre entre emploi et habitat (volet économique).

L'énumération des objectifs prescrits par le troisième alinéa renvoient eux au volet environnement du développement durable. En définitive, pas moins d'une dizaine de lignes auraient éventuellement pu être économisées au sein de l'article, en résumant les exigences ainsi énumérées par le simple respect du principe de développement durable au sein des documents d'urbanisme.

Au contraire, le législateur a choisi de tenter l'exercice périlleux de définition de ce principe et la complexité de l'article témoigne de l'extrême difficulté de borner un concept aussi vaste.

Au total donc, on peut se demander si avec une telle rédaction, imprécise et redondante, l'article L 121-1 pourra s'appliquer de manière sereine, d'autant que cette vaste liste d'objectifs peut se trouver en contradiction avec le caractère même de la règle d'urbanisme.

La question de l'applicabilité de cette disposition mérite d'être posée, particulièrement s'agissant de communes rurales, de faible ampleur démographique et économique. D'autant que, parmi cette longue liste d'objectifs, la tendance ne semble pas être à la simplification si l'on en croît l'insertion de nouveaux impératifs  au sein des documents d'urbanisme par le projet de loi Grenelle 1, comme la lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles ou encore une gestion économe des ressources et de l'espace.

En effet, du côté de l'utilisateur, l'imprécision et l'exigence de l'article L 121-1 peut rendre hasardeuse la définition du projet urbain d'une commune rurale par le biais du local d’urbanisme (PLU). Bien que le conseil constitutionnel ait considéré dès son entrée en vigueur que les dispositions de l'article étaient à regarder comme imposant aux rédacteurs des documents d'urbanisme des obligations de moyen et non de résultat, afin notamment de respecter la libre administration des collectivités territoriales, l'expérience montre que, dans le doute, les personnes publiques émettant un avis sur ces documents, exigent un respect systématique de chacun des piliers du développement durable. Une commune rurale pourra alors se voir reprocher de ne pas prévoir une urbanisation suffisamment « sociale », bien qu'il soit difficile pour elle de concilier accueil de nouveaux habitants et préservation de son paysage remarquable, par exemple.

On sent donc bien que le problème vient certes du manque de clarté du texte, mais avant même de l'absence totale de consensus et d'indicateurs précis permettant de définir sans équivoque ce qu'est le développement durable et quelles sont les exigences qui en découlent dans les différentes matières auxquelles il s'applique. 

Rappelons que le local d’urbanisme (PLU) doit avant tout traduire la volonté de la commune en matière d'urbanisation. Doit-on alors contraindre amplement cette volonté en considérant que chaque commune, quelle que soit sa situation, doit prendre en compte scrupuleusement tous les aspects du développement durable ?

Au contraire, afin de régler ces querelles entre rédacteurs et lecteurs de local d’urbanisme (PLU), il peut sembler préférable de revenir à la définition première du développement durable, confortée par la jurisprudence, en admettant une souplesse dans l'application de l'article L 121-1, considérant ainsi le concept comme un idéal vers lequel tendre au lieu d'un cadre  strict et contraignant.

Le PLU serait alors un instrument « ouvert » ou « à la carte », dont chaque commune remplirait les conditions d'élaboration en fonction de sa situation et de ses moyens, selon un bilan coût/avantages. Ne vaut-il pas mieux favoriser un grand nombre d'initiatives en faveur de l'urbanisme durable, en acceptant une certaine souplesse, plutôt que de risquer de dissuader les candidats  par un régime lourd et dont les conditions sont parfois impossibles à remplir ?

La proposition ainsi formulée n'est toutefois pas exempte de risques juridiques quant à une application tous azimuts du développement durable, or celle-ci a peut être le mérite de permettre le règlement de situations inextricables dans l'état actuel du droit. En effet, l'idée n'est donc pas forcément « durable », mais peut maintenir les communes rurales dans des démarches de développement durable, en attendant l'avènement tant attendu des indicateurs du développement durable.

Ceux -ci permettraient alors de parler d'une seule voix et d'éviter une accumulation de visions diverses du concept ainsi que de parvenir à une meilleure sécurité pour les communes sur leurs documents en cours d'examen, car celles-ci sauraient à quoi s'attendre, sans jeu de pile ou face. De tels indicateurs sont d'ailleurs également vivement attendus dans d'autres branches qui appliquent le développement durable (mesure des efforts d'une entreprise pour sa promotion, ...).

Or, la question reste de taille, le développement durable est il fait pour être strictement borné, défini et délimité, ou bien pour symboliser un idéal à atteindre et motiver des démarches favorables à l'environnement, sans contraindre violemment les initiateurs de ces démarches ?

L'esprit des discours et rapports faisant émerger le concept sous-tend une appréciation du développement durable comme étant un objet supérieur vers lequel tendre. Or, ce sont ces différentes tentatives d'application qui ont fait surgir la nécessité de trouver des indicateurs.En définitive, le serpent se mord la queue et on se demande quelle est la meilleure solution, si elle existe, pour appliquer au mieux ce concept.

Cela étant, force est de constater que le législateur poursuit ce mouvement d'accroissement d'objectifs assignés au droit de l'urbanisme au nom du développement durable, avec l'adoption récente du projet de loi Grenelle 1.

Reste à savoir si le projet de loi Grenelle 2 qui donnera une traduction normative aux grandes orientations du projet Grenelle 1 accordera des modalités claires de traduction de ces objectifs ou bien maintiendra les élus dans la situation d'incertitude dans laquelle ils se trouvent actuellement.