La médiation environnementale comme résolution d’un conflit existant 03/04/2008 14:31 (Par Laurent VASSALLO)

La médiation environnementale comme résolution d’un conflit existant
La médiation environnementale comme résolution d’un conflit existant. Les projets, ayant un impact sur l’environnement, qui réussissent à émerger, si l’on excepte la résignation des populations ou l’achat de la paix sociale, sont ceux pour lequel le dialogue a prévalu.

La médiation environnementale : Voici la deuxième partie d’une série de trois articles relatifs à la médiation environnementale, proposée par Laurent Vassallo, juriste en environnement et directeur du cabinet CRES 21 : La médiation environnementale comme résolution d’un conflit existant.

 

I. Le degré de complexité dans la gestion d’un conflit existant s’évalue au nombre de malentendus, de maladresses, de vexations, de préjugés, d’incompréhensions qui se sont produits entre les parties en présence. Les projets, ayant un impact sur l’environnement, qui réussissent à émerger, si l’on excepte la résignation des populations ou l’achat de la paix sociale, sont ceux pour lequel le dialogue a prévalu.

Connaître donc les causes d’un conflit environnemental est la première étape du travail du médiateur. Revenir aux causes n’est pas forcément chose aisée, car la dégradation d’un climat social est souvent rapide, ce qui oblige bien souvent l’Administration préfectorale ou territoriale à s’intéresser au « problème du problème », plutôt que de comprendre pourquoi la situation est sensible. L’exemple courant est l’implantation d’un centre d’enfouissement de déchet. Le scénario est classique : Présentation d’un projet, remous de la population, peur des élus, abandon du projet, poursuite des pollutions par des décharges ou dépôts sauvages. Traduction : le problème est la résorption des décharges sauvages, le problème du problème est la perte des élections. Ce scénario a permis de régler le problème du problème et non le problème qui reste entier. Ce genre de scénario s’est produit maintes fois sur des problématiques différentes : traitement des déchets, construction d’ouvrages, Installation Classée pour la protection de l’Environnement, Plan de gestion (Natura 2000),...

Avant d’examiner le processus de résolution d’un conflit environnemental existant, il convient d’examiner la place de l’Etat, des collectivités territoriales et d’une personne privée dans un conflit environnemental.

II. L’Etat perd peu à peu la capacité à s’imposer sur des choix d’ouvrages sensibles. L’idée qu’il serait le gardien de l’intérêt général devient une fiction. Le fait même de l’explosion du contentieux administratif et du recours aux juridictions européennes rendent caduque cette idée d’Etat omniscient. L’illustration en est donnée par l’élaboration des périmètres de zonage des Zones de Protection Spéciale (Zones de Protection Spéciale (ZPS) Sites désignés par les Etats membres de l'Union européenne au titre de la directive 79-409 / CEE dite directive "Oiseaux") et Zones Spéciales de Conservation (Zones Spéciales de Conservation (ZSC) Sites désignés par les Etats membres de l'Union européenne au titre de la directive 92-43 / CEE dite directive "Habitats".) dans le cadre du réseau européen Natura 2000. En excluant les territoires peu habités et concernés par les zonages ZSC et ZPS, il est difficile à l’Etat de faire avancer l’élaboration de documents d’objectif, deuxième étape après la délimitation des périmètres dans le processus Natura 2000, dans des territoires soumis à une pression démographique. En effet, les édiles locaux étant déjà contre le périmètre des zones, comment les faire travailler sur un document sur lequel ils sont opposés : cela revient à vouloir régler le problème du problème. Le faux dialogue instauré entre l’Etat et les collectivités rend ces dernières de plus en plus imperméables à une idée de concertation. En effet, imposer un périmètre réalisé sur une étude scientifique et demander l’avis à la collectivité locale en disant qu’elle ne pourra remettre en cause le périmètre que par des éléments scientifiques est tout simplement vexant pour un conseil municipal d’une commune de 160 habitants(Commune de Cazevieille Pic Saint Loup - Hérault), à qui personne n’est venu expliquer les enjeux de Natura 2000.

Autre exemple, la politique de prévention des risques naturels et industriels. Si l’Etat est compétent dans ces domaines, force est de reconnaître qu’il reste timide sur la mise en œuvre de cette politique. Les comités locaux d’information et de surveillance ou de concertation sont des outils intéressants, mais réellement efficient dans la mesure où les services de l’Etat sont motivés et de facto ont suffisamment de moyens pour animer ces comités. Bien souvent l’installation des comités se fait à grand renfort de communication, mais bien vite la dynamique retombe. L’Etat n’est d’ailleurs pas seul responsable, les élus et les associations sont bien souvent absents lors des réunions et les bonnes intentions disparaissent au fil du temps, mais la gestion du problème environnemental demeure et s’accentue.

Sur ces questions, la crédibilité de l’Etat est en jeu et ce n’est pas par l’affrontement que l’Etat reprendra du panache auprès de ses administrés. La place de l’Etat est appelée à évoluer, notamment sur les questions de gestion des territoires (Regards prospectifs sur l’Etat stratège n°2 -  Commissariat général du Plan – Décembre 2004). Il ne peut être à notre avis un médiateur environnemental que s’il n’a pas d’intérêt dans les causes d’un conflit.

III. Les collectivités territoriales ne sont pas à l’abri d’une poussée de fièvre NIMBY dans la gestion quotidienne de leur territoire. Preuve en est la perte d’une majorité politique dans une commune dont l’équipe perdante voulait imposer une carrière ou une autre installation classée. Force est de reconnaître que l’aspect politique complexifie la démarche d’un promoteur. Pourtant la décentralisation a voulu responsabiliser les élus locaux et leur administration. Parler des collectivités territoriales c’est d’abord regarder la nature et la taille de ces dernières. Les conflits environnementaux peuvent naître sur le territoire de n’importe qu’elle collectivité, mais la nature et surtout la taille de cette dernière conditionne sa capacité à faire face. Qu’il s’agisse d’une création d’un ouvrage, d'une installation classée, de la mise en œuvre d’un périmètre d’aménagement en zone rurale ou péri urbaine ou d’un accident dans une zone urbaine les acteurs du territoire réagiront sur le même principe de vouloir préserver leur environnement. La collectivité en cause, de fait ou de droit, sera plus ou moins armée pour gérer le conflit. Différents moyens, mais également différentes attitudes s’offrent à la collectivité face au conflit : offensive, défensive ou passive.

Offensive en soutenant un projet et en participant pleinement à son élaboration. Défensive en combattant un projet, surtout quand il s’agit de création d’une installation à risque sur la commune voisine. Passive en laissant le maître d’ouvrage seul face à la contestation. Bien entendu ces positions peuvent évoluer dans le cadre de ce qui s’appelle la théorie des coalitions. Il est clair qu’une collectivité territoriale agira en raison des enjeux d’un projet : politiques, économiques, sociaux, environnementaux. Elle choisira au mieux son camp, si elle possède des outils d’aide à la décision performant, c’est à dire capable de mesurer l’impact en matière de développement durable de sa décision.

IV. Le porteur de projet privé est celui qui est le plus exposé à la contestation. Pris dans une logique d’entreprise, il apprend à composer. Il n’est pas maître du territoire sur lequel il opère. Son premier objectif s’inscrit dans une logique concurrentielle : choisir un lieu sans en informer les concurrents. Ici naissent les premières frustrations : pourquoi garder le secret sur l’opération projetée ? Pourquoi le maître d’ouvrage n’informe-t-il pas le maire de la commune de son projet ? Il faut comprendre que le but premier de l’entreprise est de se développer et que le territoire est un critère parmi d’autres. Les effets de la mondialisation de l’économie en témoignent, avec notamment le phénomène des délocalisations. L’entreprise a besoin d’un milieu favorable pour son développement. La volonté de communiquer auprès des populations est récente et parfois forcée suite à un accident entraînant un contentieux lié à l’environnement et à la santé publique. L’application du droit de l’environnement, comme celle du droit du travail sont des composantes de la gouvernance de l’entreprise. Nous retrouvons ici les trois piliers du développement durable : économique, social et écologique. L’entreprise qui est capable d’intégrer des indicateurs de développement durable agira au mieux pour ces intérêts et ceux des acteurs en présence sur un territoire.

Le porteur de projet d’une carrière, d’une route, d’un centre de déchet, d’une installation classée pour la protection de l’environnement doivent trouver au travers du droit du développement durable à la fois un concept stratégique de développement et une méthodologie de conduite de projet. Sinon ils se heurteront à la contestation.

Les trois principaux acteurs d’un territoire étant définis, il convient  à présent d’étudier la médiation environnementale comme moyen de résolution d’un conflit.

V. La médiation environnementale ayant pour base la protection de l’environnement, il est nécessaire de connaître celui-ci. Connaître le territoire, les femmes et les hommes qui y vivent, son histoire, son écologie. C’est le rôle premier du médiateur environnemental. Il doit procéder à ce diagnostic. A la différence d’un magistrat qui étudiera un dossier, la médiation doit se faire du terrain. Comprendre pourquoi et comment le conflit est né. Corrélativement, le médiateur environnemental doit s’enquérir de l’état de l’environnement et de la santé des populations et savoir s’il existe un danger présent ou imminent.

Dans le cas d’une pollution grave et imminente, il paraît important à la fois qu’il informe les parties et de plus qu’il communique également auprès du parquet, sur la base du devoir de chacun de contribuer à un environnement qui ne nuise pas à sa santé (Article du code de l’environnement). De même, il faut constater que le projet au cœur du conflit respecte le droit de l’environnement et de la santé publique. Rappelons que la médiation environnementale a pour mission première de préserver l’intérêt général de l’environnement et la santé publique. La médiation environnementale s’efface alors devant l’autorité judiciaire.

VI. S’il n’existe pas de péril imminent, le médiateur doit alors commencer à rencontrer chacune des parties en présence et connaître l’objet de leurs doléances. Il doit d’abord présenter l’objet de la médiation environnementale et savoir si les parties acceptent cette forme de résolution du conflit.

Il doit ensuite être capable au cours du ou des entretiens de déterminer l’intérêt sous-jacent de chacune des parties. Ce point est important car bien souvent les contestataires utilisent la protection de l’environnement comme paravent de leurs actions. Il est plus noble de contester la création d’une aire de stationnement des gens du voyage ou l’implantation d’éolienne en se parant de l’intérêt général de l’environnement, plutôt que d’apparaître comme représentant un lobby immobilier ou nucléaire. La médiation environnementale doit faire apparaître les jeux de dupe, s’ils existent. Il faut savoir entendre les raisons profondes de l’opposition. Il faut connaître les éléments négociables et non négociables de chaque partie. Il est important de connaître ce qui pourrait conduire à un changement d’attitude d’une partie envers l’autre. Chaque entretien doit être consigné et envoyé à la partie entendue, afin de valider.

VII. Qu’il s’agisse de conflits liés au voisinage, à une installation causant des nuisances ou à un projet de planification, la médiation environnementale intervient afin de résoudre un conflit de gestion de l’espace et du temps : « je veux vivre ici tranquille et pour longtemps ». Comme pour les ressources qui s’épuisent, l’espace agréable devient rare, surtout dans les régions attractives. L’apprentissage de la cohabitation n’est pas une chose aisée. L’Etat qui a participé à ce développement, n’est plus reconnu comme le régulateur. Notre mode de vie nous conduit à rester derrière nos murs de clôture, en espérant ne pas avoir un intrus qui nous cause un trouble anormal de voisinage. La médiation environnementale a pour sens de redonner une dimension à la fois anthropocentrique et écocentrique, c’est à dire réconciliant l’Homme et son environnement.